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《產業創新條例》落日、修訂與地方產業創新挑戰

韓保中 - 2019-03-06

《產業創新條例》落日、修訂與地方產業創新挑戰

韓保中

韓保中

國立中央大學通識教育中心副教授

作者:韓保中(國立中央大學通識教育中心副教授)

世界經濟論壇創辦人及執行主席Klaus Schwab,於2018年11月發表〈全球化4.0—所指何意〉(Globalization 4.0 – What Does it Mean)一文,指出世界科技受工業化4.0影響,全球化進入4.0階段,經濟朝向創新導向經濟(innovation-driven economy),在數位化、自動化與智慧化影響下,生產鏈與分工狀態改變,就業市場受惠者僅剩「低技術/低薪資」與「高技術/高薪資」,生產的高低兩端尚存在,中間端將面臨空洞化的情形,這將造成社會內部的緊張,以及改變既有全球生產分工關係(Schwab, 2016, 2018)。面對新的全球化與科技趨勢,我國中央及地方政府該如何面對這波新全球在地化,現行《產業創新條例》即將落日,後續產業創新與獎勵投資方式如何發展,各地方政府必須審慎思考其中的創新職能與角色,方能面對新的全球在地化挑戰。

《產業創新條例》於2010年1月1日開始施行,將於2019年12月31日落日終止,對我國的產業創新、升級與投資發展有重要的影響,在《產業創新條例》之前,尚有1960年9月10至1991年1月30日施行的《獎勵投資條例》,與1991年1月1日至2010年5月12日施行的《促進產業升級條例》。對於將在年底落日的《產業創新條例》,政府官員希望能延續,並且以十年為目標,讓相關租稅優惠的延續能嘉惠現有的廠商,現有條例內容必須有所修正與調整,以面對未來的產業趨勢與國內廠商的發展需求(彭夢竺,2018)。《產業創新條例》經歷四次修訂(2014年、2015年、2017年及2018年),現行內容與頒行有所不同,對於地方政府的產業創新治理有何影響?

我國自1960年代起為發展經濟與產業,提出相關的租稅優惠、便利措施及法令規章,以吸引廠商投資與協助廠商產業升級。然而,早期的產業發展多由中央政府主導及推動,地方政府多為配合者與執行者的角色,鮮少有地方政府的主體性與自主角色,隨著政治民主化、地方自治法治化與權力下放,地方政府逐步開展在經濟及產業發展的主體性及角色。不同時序的三個條例,在經濟發展與產業創新上,體現不同的中央政府與地方政府關係,《獎勵投資條例》是中央主導創新地方配合執行,《促進產業升級條例》是中央主導創新地方參與創新,《產業創新條例》是地方主動創新中央協助執行(韓保中,2013)。今日地方政府在產業創新事務上逐步有積極的角色與機會,對各地方政府是好消息,而近年《產業創新條例》在地方政府權限及角色方面又有哪些修訂?

2017年立法院審查《產業創新條例》部分條文修正草案,與地方政府產業創新相關為修正第五條及刪除第二十四條,原有第五條規範「地方產業發展策略之訂定」,內容為(立法院,2018):

『直轄市、縣(市)政府得訂定地方產業發展策略;訂定時,應會商各中央目的事業主管機關。各中央目的事業主管機關得獎勵或補助直轄市、縣(市)政府,以推動地方產業發展。』

第五條修正的內容為(立法院,2017:370):

『直轄市、縣(市)政府得參考縣市創新指標訂定地方產業發展策略;訂定時,應會商各中央目的事業主管機關。各中央目的事業主管機關得獎勵或補助直轄市、縣(市)政府,以推動地方產業發展。第一項之縣市創新指標,每二年由中央主管機關會商相關機關定之。』

廢止的第二十四條規範「獎勵招商機制之建立」,內容為(立法院,2018):

『為鼓勵直轄市、縣(市)政府積極招商,中央主管機關得建立獎勵招商機制,對招商著有績效者,予以獎勵。前項獎勵之對象、資格條件、審核基準、獎勵額度、申請期限、申請程序、核定機關及其他相關事項之辦法,由中央主管機關定之。』

第五條修正及第二十四條刪除有連動關係,第二十四條「獎勵招商機制之建立」已完成階段性任務,地方政府的產業發展工作必須從營業登記家數、公司實收資本總額、工商服務類建照總樓地板面積及工程造價金額、營業銷售金額、勞保人數及勞保平均投保薪資、行政效能等,轉向產業創新、產業升級與產值提升等工作,為求國家經濟及產業良善發展,有新的指標與方向能提供地方政府發展參考(全國法規資料庫,2018)。第五條修正案提出的『直轄市、縣(市)政府得參考縣市創新指標訂定地方產業發展策略』便是新的發展方向,然而,創新指標概念過於籠統、指標與內容未能精確化,便停止修正,維持原有第五條內容(立法院,2017:412)。在廢除招商評比及獎勵規定後,地方產業創新發展維持原有地方主動創新中央協助執行及自由發展狀態。

創新是個意涵豐富與複雜的概念,有研究指出創新涉及82項指標,含括的面向有創新文化、策略、知識與能力、組織結構、研究與展策略、財務狀況、創新的財務績效、市場網絡、環境。地方創新體系(local innovation system)由聚集經濟、制度學習、聯合式治理、鄰近資本與互動式創新構成,要建構完備與良善運行的創新體系不易,因此要建立確實、簡明、可操作的指標,並且能符合各縣市的產業與實際個別狀況,需要較縝密的討論,但是後續發展方向為何,中央政府必須有所抉擇及說明(韓保中,2013:146;Dziallas and Blind, 2019)。不論中央政府是否訂立新的創新指標,地方政府必須體認在全球化競爭趨勢下,在過去的招商思維之外,建立地方創新體系有其必要性,方能確立在本國及全球的競爭力。

在中央政府對《產業創新條例》進行修訂或立新法之前,地方政府可以嘗試思考的方向。第一、尋找從招商到產業創新的機會與可能性,《產業創新條例》第二十四條廢止已年餘,各地方政府必須思考新的發展方向,尋找地方產業創新的發展機會。第二、盤點縣市內的創新資源,不論中央政府是否訂立新指標,地方政府都可以盤點縣市內的創新資源,包含企業、大專院校、科技部、經濟部、教育部、公設財團法人及民間組織等,以此構思地方的產業優勢、資源聚合、彼此目標與資源合作的可能性、共創產業創新體系的機會等。第三、協調產業創新相關組織、行為者與資源朝向創新體系發展,藉由縣市內產業創新論壇與對話,讓地方產業創新邁向實做的步驟,分期分階段推動進行。第四、進行縣市間對話與行動,分享彼此的經驗,以及彙整共有的問題與需求,甚至進行縣市間的創新資源合作,建立區域創新體系。第五、向行政院及立法院表達意見,藉由縣市間意見的彙整,表達對《產業創新條例》修訂的意見與方向,以期能訂立符合地方政府需求的創新指標,建立俱可行性與永續性的創新體系。

參考資料

中文資料

  • 立法院,2017,〈委員會紀錄〉,《立法院公報》,第106卷第63期,頁368-456。
  • 立法院,2018,〈產業創新條例〉,retrieved March 3, 2018 from https://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?0^26810C4C600C48C6810C0CBC0C0627914D0C6E0C2607914C0E60。
  • 全國法規資料庫,2018,〈獎勵地方政府招商辦法〉,retrieved March 3, 2018 from https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?media=print&pcode=J0030100。
  • 彭夢竺,2018,〈產業創新條例是否延長?財政部鬆口:目標方向10年〉,《今日新聞》(2018年12月3日),retrieved March 3, 2018 from https://www.nownews.com/news/20181203/3100708/。
  • 韓保中,2013,〈我國地方政府創新治理研究初探〉,《文官制度季刊》,第5卷第4期,頁139-181。

英文資料

  • Dziallas, Marisa and Knut Blind. 2019. “Innovation indicators throughout the innovation process: An extensive literature analysis.” Technovation, 80-81: 3-29.
  • Schwab, Klaus. 2016. “The Fourth Industrial Revolution: what it means, how to respond.” retrieved March 3, 2018 from https://www.weforum.org/agenda/2016/01/the-fourth-industrial-revolution-what-it-means-and-how-to-respond/.
  • Schwab, Klaus. 2018. “Globalization 4.0 – what does it mean?” retrieved March 3, 2018 from https://www.weforum.org/agenda/2018/11/globalization-4-what-does-it-mean-how-it-will-benefit-everyone/.

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