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日本總務省的地方創生制度

日本總務省的地方創生制度

日本對於地方創生政策的推動,是全內閣各省廳所共同努力的目標;並非責成單一部會專責推動,主要推動的單位為內閣府地方創生推進事務局與內閣官房まち(城鎮)・ひと(人口)・しごと(就業)創生本部事務局。而就各部會來說,也會就其主辦政策如何創造地方繁榮、避免東京一極集中、讓人往偏鄉流動、增加地域出生人口等等事宜,推出各省廳(各部會)版的地方創生對策。例如「文部省」就地方大學如何增加地方大學的就學率,以及如何讓學生「在地就業」研提相對應政策;又例如「農林水產省」針對有意發展農業事業的企業免除部分的限制或是對於國有林地放寬使用者及面積的規定。而在「總務省」,業務內容接近於我國「內政部」,其致力於「連攜中樞都市圈」政策的推動,本文擬就其推動的措施及相關個案進行介紹與說明。 連攜中樞都市圈的政策意涵 一、針對人口急遽減少的偏鄉地區 依日本總務省所制頒的《連攜中樞都市圈推進綱要》,打造連攜中樞圈的用意在於日本全國人口持續銳減,偏鄉地區不只是「少子高齡化」,有些地方更出現了「無子高齡化」。預計到了2050年之時,約有兩成的市町村將成為「無人居住」的地域,所以日本學界所示警的「無人町村」或是「地方消滅」,已是日本各界所共同認知的事情。而如何集結偏鄉資源,形成區域共生體系,實為刻不容緩之事。 二、推動連攜中樞都市圈的目的 全日本共計有1,741個市町村區(含東京都23區),多數地方已是「少子高齡化」的現況,而為活化地域經濟、讓偏鄉居民安心生活,所以總務省致力於讓相當規模或是具有中核性質的城鎮,使該等城鎮與周邊市町村「跨域合作」,透過資源共享、互通有無,以提升區域經濟動能,強化都市機能,並增加地方生活關聯的服務內容。就這樣的做法來說,目標是設定在三大都市圈(首都圈、近畿圈、中京圈)以外的地方,輔導形成自立的都市圈。而這樣的做法相對於「平成大合併」期間合併的強烈手段,強調地方合作的作法係較為柔軟的應對措施。 三、活用《地方自治法》7種跨域合作制度中的「連攜協約」制度 相對於我國《地方制度法》,日本涉及地方自治體體制與規範跨域合作的規定為《地方自治法》,該法設有7種例示的跨域合作制度。其中,連攜協約制度不用設立法人組織,作法較為簡便,主要適用於處理跨域合作事務,諸如確立合作基本方針及事務責任分擔的制度。目前全日本關於「連攜協約」的締約總數為319件;而關於形成連攜都市圈的連攜協約數為240件,為該跨域合作制度主要適用對象。就其制度的主要精髓為「事務的共同處理制度」。除了簡便之外,這個制度的活用性高,參與者除了地方自治體之外,尚可包含「民間事業者」,這將有助於形成多層次、多樣行為者(multi-actors)的「城市區域」(city…

王皓平 2021-01-10
日本地方創生體制:觀光地DMO與案例

日本地方創生體制:觀光地DMO與案例

日本自2014年起大力進行「地方創生」政策,當時的「安倍晉三」內閣,從內閣府(行政中樞)到各省廳(部會),從中央到地方,從制度到實務、從都市到鄉村。該政策的推動務求上下一致、互通有無、截長補短,進而創造「雙贏」乃至於「多贏」的局面。 日本引進觀光地DMO制度的背景 日本內閣國土交通省「觀光廳」…

王皓平 2020-12-20
讓子弟留在大分縣安身立命

讓子弟留在大分縣安身立命

不論是日本或是臺灣,投入地方創生是整個政府體系的目標,須由中央及各級地方政府通力合作,不會是中央政府單一部會的責任。在我國「教育部」,大抵為「大學社會責任」(USR)的政策範疇;而在日本,教育政策也有與地方創生政策接軌的內容。以下針對日本COC+政策及相關個案進行介紹與說明。 日本大學教育在地方創生的相關作為 就日本全國來說,日本中央限制「首都圈」的大學(尤其東京都23區的大學),不得再增加學生人數,讓學生可以留在在地的大學就學。這樣的做法除了可以降低東京都人口過度密集的壓力外,更重要的是,地方優秀的子弟,到了東京就讀大學後,試問有多少學生會願意回到自己的故鄉?非常少。除了限制性的規定之外,也有鼓勵的作法,例如,在自己的縣內就業,其就學期間的助學貸款,有免息分期還款等等的機制。除此之外,更有些「地方型大學」開始設有「地方創生」、「地方事業經營」的相關科系,以培養在地創生人才。 日本大分縣COC+制度 以下茲以日本大分縣所推動的COC+(中文名稱為:大學作為地方基地的地方創生推進事業)的個案來進行說明。 大分縣自1980年代中期以來,人口逐年流失。以2016年這一年度來說,該縣15歲到24歲的「人口級距」就減少了2,279人,「少子高齡化」的情形十分嚴重,所以致力建構一個讓年輕人可以在大分縣活躍發展的環境,就成為該縣產官學研社等各界首要的工作。 「大分大學」結合縣內各大學共同發起地方創生推進事業(COC+),這個事業的目的是要培養學生在大學階段獲得課題解決的能力,並訓練學生跨業種、跨領域的知能,促使學生成為對大分縣地域經濟有貢獻的人。所以由大分縣數所大學結合在地企業、NPO組織及地方民間團體,就創造地方就業機會、提升畢業者在大分縣在地就業尋求因應之道。 建構大分縣大專院校聯盟 推動大分縣COC+,其所建構的訓練課程,主要內容重點如下所示:1.整合各大學歷史、地理、產業、人物相關的課程,增加學生們從事地方創生事業所需要的基本人文知能,並使各校學生能夠跨校交流;2.與產業界協力構築實習課程,目標在於使學生從「當事者」乃至於「旁觀者」來認識所面對的問題;3.由複數的學系組成跨領域的學生團隊,並對其實施「問題導向的學習課程」,這是跨領域、跨學科的視野訓練。經過這樣的訓練,希望學生所設計出來的方案建議是「文理融合」的新產品或是具有大分意識(大分溫度)的新服務。 就大分縣COC+事業的經費來說,2015年至2019年(五個年度)大約需要2億7千萬日元,其中2億是補助金申請額。而從2020年開始,必須要以自己的財源推動這一項教育創生事業。 參與大分縣COC+的相關利害關係團體(學校、政府及工商團體) 主要參加的大學為大分大學、大分縣立看護大學、日本文理大學與別府大學等4個大學。而部分協力的大學有大分縣立藝術文化短期大學、大分工業高等専門學校、別府大學短期大學部、別府溝部學園短期大學、立命館亞太大學、大分短期大學與東九州短期大學等大專院校。 協力的政府機關有大分縣縣廳(縣政府)、大分市役所(市公所)與其他17個市町村共同參加。 就大分縣工商經濟團體來說,有大分縣商工連合會、大分縣中小企業團体中央會、大分經濟同友會、大分縣中小企業家同友會、大分縣産業創造機構、大分合同新聞社、大分銀行、大分信用金庫、大分未來信用金庫、社會福祉法人新友會、地域科學研究所等機構來共同參與。 大分縣COC+的課程設計 第1年及第2年是基礎能力養成的訓練課程,由8所大學合作開設大分縣創生人才養成課程;第2年到第4年是實踐能力養成的課程,這個階段可以分為三個不同程度的訓練,分別為:高度化一,就大分縣地域及各類商品或服務品牌化訓練,也就是對於大分縣固有的問題從「新」的觀點進行教學。高度化二,讓學生進入企業或實習工作場域,針對課題蒐集情報、組織課題,並活化工作組織,後而提出可預見的成果。高度化三,讓學生們投入志工實踐活動,也就是與地方上的NPO組織合作,實際進行實務操作。 結語 一般的大學教育,都是授予「非地域性」的科學知識,這樣的授課內容,受科學主義與實證主義影響,為普遍性、學理性的內容,未必針對地方特性施予特別、針對的教學。然而,各地的「都會化」程度差距甚大、地理環境迥異,甚至可能基於地方歷史或地理形成具有地方系絡在地知識,這是過往大學校育所欠缺的。借鏡於大分縣的COC+作法,或能作為我國非台北都會區的地方大學發展地方性課程的參考。 此外,不論是我國或是日本偏鄉地區的大學生,到了東京或是臺北就讀大學,經過4年學習,有多少會回到自己的家鄉安身立命?若不強化地方大學的特色與學生解決問題的能力,那只會讓學生往東京或臺北集中,進而讓城鄉之間的差距進一步擴大。 首圖來源:…

王皓平 2020-11-30
北海道東川町的創生經驗──以政府為中心的治理模式

北海道東川町的創生經驗──以政府為中心的治理模式

地方創生作為日本當前地方政府主要推動的政策,其基底的運作理念不脫「地方治理」(local governance)的觀點;換言之,其運行方式為「多元行為者」(multi-actors)的協力運作特質,這些行為者可以包括中央政府、地方政府、社區組職、企業商號、非營利團體、學校研究機構,乃至於社會文史工作者(或是協會、團體)等等。 若我們從公、私部門涉入程度的光譜來看,大致可以分為「以政府為中心的地方創生治理」以及「以社會組織為中心的地方創生治理」兩大類。前者,主要的行為者為政府單位,通常為地方自治法人,配合國家政策的補助,以及大學研究機構在專業上的加持,並輔以民間營利或非營利機構所形成的創生模式;而後者,係以民間企業組織或個人為中心,搭配政府措施或補助金的治理方式。兩大模式不分好壞,端視能否針對地方課題的有效診治程度而定。以下茲以北海道東川町的地方創生經驗,說明以政府為中心的地方創生模式。 北海道東川町的地方創生課題 東川町位於北海道中央地區(道央地區),位於「大雪山」山脈山腳下,北海道最高峰「旭岳」亦位於該町轄區。該町主要產業為農畜業及觀光產業,工商業的占比相對較小。東川町因位處高緯度地區,冬季酷寒,最冷可達零下29度,生活相對不易,人口外移持續不斷。 若說地方創生政策相對於過去各類的地方發展、地方振興、地方活性化、一村一品計畫,其最大的特色在於強調「工作職缺」與「人口」,尤其人口是一個地方得否存續最重要的關鍵。 東川町的人口,在二次世界大戰之後的1945年到1950年,人口曾經達到10,754人,自此之後人口數一路下滑到1994年,面臨到7,000人的關卡保衛戰。這段期間,該町關閉了兩間小學,路面電車也不再營運,而且在當時,65歲以上的高齡者人口已經高達20%,高齡化嚴重,若沒有積極的作為,這個地方難有未來,甚至有「滅町」的可能。 東川町公所的地方創生作為 社會的大環境對於東川町是不利的,產業型態係以農業為主,沒有多少工商業的就業機會,青年人甚難留住。但是東川町有絕佳的自然環境,讓該町得以依其條件、稟賦,成為有特色、有個性的「生活環境」,進而打造出具有「東川風格(style)的生活」。而打造具有「東川風格」的環境就成為東川町公所主要的創生目標。 自1980年代中期,當時日本各地的地方政府大力推動「一村一品」運動,面對東京、大阪地區的高度都市化,以及鄉村地區的凋零化,各地政府鼓勵偏鄉地區基於地方優勢,發展主力特色產業。因「大分縣」的農產品有效改善了縣內農家的收入,促使這樣的制度措施擴散到了日本本州各縣及北海道地區。 而在當時,全日本走向資本與消費的世代,時任的東川町町長中川音治力推全體町民共同參與的「鄉鎮文化」。這個文化首先是由一間行銷公司所推薦,該公司倡議「寫真之町」的政策提案。東川町接受這個提案之後,於1985年6月發布了「寫真之町宣言」,該宣言的內容大致為東川町有豐富的好山好水,適合人與自然環境邂逅共生,他們宣告東川町對全世界的人開放並認為照片可以超越語言,作為人際之間溝通管道。宣言發布之後,隔年由「東川町議會」訂定《寫真之町條例》,以整備各項資源及設施,規定這些資源及設施都必須符合寫真之町的理念,並於東川町公所內設置「寫真之町推進室」的組織建制。 寫真之町的政策措施及其影響 「寫真之町」經過前期約5、6年的辦理之後,受到多數居民認可,而且多數町民認為鎮公所所推動的「國際攝影節」應該是全町居民共同參與的活動;也因此,「寫真之町」在1990年初期就已成為該町的核心政策目標。 「寫真之町」基本上是一個文化政策,就東川町町內來說,該町必須致力於保持「田園之綠」的景觀,不僅農地農用,而且住宅區、街道區,都要符合東川町風格,此外該町建築的主視覺顏色、町內的政府公共設施、民間的建築開發行為(諸如建築物的高度不能超過樹木高度,以美化該町的天際線)、車庫的設計、庭院的植栽,這些都有進一步的規範(如「東川風格住宅設計方針」)。值得注意的是,有些規範並不具有強制力,但該町的町民多能配合鎮公所的政策。 由於在辦理「國際攝影節」等等的相關活動時,町內各個角落都有可能會成為各地來的攝影師攝影的素材,所以不論東川町的居民、町民的民家住宅、商店街、學校、政府公共設施,乃至於農田、大雪山等都有機會成為攝影作品的主題內容。這是一個360度的景觀挑戰,若沒有全體町民的配合,若沒有完善的政府配套,寫真之町的目標將難以達成。東川町在1994年開辦「寫真甲子園」,此為日本全國高中學校之間的攝影大賽,活動達七天六夜,報名學校在2015年之時已超過500間學校報名參加。而如今東川町等同於寫真,寫真等同於東川町,東川町已成為寫真的品牌。 東川町其他的地方創生作為 2016年東川町的人口已經成長到了8,238人,這些新增的人口,多數是外地移入者。在全日本各地,多數的市町村人口已經是持續減少的狀態,但東川町人口卻是逐年微幅成長,這是東川町寫真之町及其他相關政策措施所致。 這些政策諸如《東川町空屋對策計畫》,透過補助措施來活化空屋,以利後人進駐;《東川町景觀計畫》,用以打造良好生活環境,吸引外地人移住定居;《東川町移住定居促進方案》,該町設有短期、簡易的住宿設施,供外地人短期體驗;而外地人經過東川町在地體驗後,將可強化這些人定居、入籍東川町的意願;《入股東川町股東制度》,不論是否為東川町的居民,都可以投資東川町的事業項目,投資1萬日幣就可以成為該町的股東,除了可以獲頒「股東證書」,也有該町相關設施的優惠,以增加拜訪該町旅遊的機會、增加該町觀光收入,而其投資的金額將作為該町辦理寫真之町及其相關建設所需的經費。此外,諸如町民婦女受孕、生產、育兒、養老、介護等等,該町都有完善的制度措施,以強化在地人的續住及吸引外地人地進駐意願。 結語 東川町的地方創生,基本上是以政府為中心的地方治理;而且,其治理的運作營利性質不強,係以打造地方文化、地方風格為中心的套路。東川町巧妙地運用寫真之町的制度與措施,打造了一個宜居、樂活的生活空間,也因此創造了外地人移居、觀光客旅遊參訪的風潮。至今,東川町的地方創生為全日本受矚目且成功的案例。 參考資料:谷脇茂樹,2019,《北海道東川町に見る小規模都市の地方創生》,〈富山国際大学社會学部紀要〉,11(2):53-67。東川町役場網頁:https://town.higashikawa.hokkaido.jp/。侯詠馨譯,2019,《東川町STYLE:北海道8000人小鎮的創生故事》,台北:時報文化。 首圖來源:…

王皓平 2020-07-01
[活動影音]日本與台灣推動地方創生的制度比較

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台灣地方創生政策借鏡、脫胎於日本的政策,亭仔腳於5/18邀請到國家政策研究基金會的王皓平博士,主講「日本與台灣推…

亭仔腳小編 2019-06-07
[活動影音]日本地方自治體的國政參與發展

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亭仔腳於3/30邀請到東海大學政治學系陳建仁教授主講「日本地方自治體的國政參與之發展」,以及華梵大學人文教育研究中心…

亭仔腳小編 2019-05-14
[活動資訊]日本與台灣地方創生的比較

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亭仔腳預計於5月18日(六)上午10:00,舉辦今年度第二場演講活動,邀請到國家政策研究基金會王皓平博士主講,同時也邀請…

亭仔腳小編 2019-04-26