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全球治理與地方治理輻輳下的新區域主義

劉佩怡 - 2020-04-10

全球治理與地方治理輻輳下的新區域主義

劉佩怡

國立金門大學國際暨大陸事務學系主任
國際暨大陸事務學系與通識教育中心合聘副教授

新區域主義的興起

區域研究是一項跨學科領域的研究議題。基本上,區域研究中的「區域」可以區分為宏觀區域、次區域、中觀區域、微觀區域等層次。區域原是一個空間和政治概念,隨著區域主義的發展而被賦予經濟、政治、行政和社會意義(Stephen, 2002)。傳統意義上的區域化旨在通過統一的區域政策、行動、方案來加速經濟與環境的轉變,從而提高國家的政治效能和行政管理效率。隨著全球化與區域化的推進,區域政策可以成為一種發展的戰略,為了提高政府的效率和回應性,中央政府開始進行更深層次的分權和區域構建,以不斷追求民主、經濟競爭、環境永續發展及社會正義,以治理為主的區域化程序推進到追求多元目標的區域型態。

新區域主義的興起背景,主要是地方發展內在動力機制,這是基於地方尋求發展的角度;而另一個角度便是全球化背景下的全球與地方的相互影響。隨著全球化的深化與擴展,生產活動專業化分工,地區間相互依賴和相互作用逐漸增強,成為區域發展的重要影響因素。地區間相互依賴對於理解當今的區域發展格局和區域差異具有重要意義,而成為區域研究的一個重要研究領域和方向。(劉佩怡,2020)

新區域主義的內涵

全球化本身充滿了不確定性和模糊性,這是因為全球化是一個持續且正在進行的一項建構與重新建構的過程,在這個過程中,人們藉由相互依賴,不斷發現改善地方以及全球政治與文化環境的可能性。事實上,無論是新區域主義還是舊區域主義,都強調區域主體間的相互依賴和協同關係,但80年代後的新區域主義在全球化高漲的背景下,進一步批判並發展了區域主義,使新區域主義更多地賦予合作與治理的理念,而被廣泛應用與指導區域公共治理的實踐上。

為了將 80年代以來發展的區域主義與以前的區域主義相區別,開始有學者將之稱為「新區域主義」。「新區域主義」此一概念最早由Norman Palmer(1991:1-19)提出,用以說明區域合作與治理的新發展。隨後,社會科學界即用新區域主義描述當時社會文化、政治、經濟伴隨工業化而呈現區域化的發展現象。

Björn Hettne(1999)認為,新區域主義作為世界區域合作發展進程中的一種普遍現象,是一種強烈要求區域主義世界秩序的思想,它可以發生在一個特定的地理區域,也可以作為一種世界秩序的類型。新區域主義對區域的看法表現在兩個面向:第一,新區域主義關注系統分析與實地調查,強調發生在一個多極的世界秩序中治理主體自發的、開放的、獨立的實踐過程;第二,新區域主義強調貿易與經濟一體化環境、社會政策、安全和民主等,包括永續性與合法性議題在內的多面向過程,以及區域和城市發展中的各種社會問題。(全永波,2012:78-79)

新區域主義主張通過談判形成都市區域不同層級政府、社會團體和私營部門之間的協作機制,以此共同解決區域內公共事務。新區域主義提倡以橫向網絡代替單一政府管理模式,吸納區域內其他非營利組織、商業社團和公民組織,共同參與治理。在新區域主義影響下,歐洲和北美各國的城市政府開始探索新的解決區域治理困境的方式,「多邊聯合治理模式」即為其中之一。「多邊聯合治理模式」係指區域內不同政府之間,簽訂地區間的合作協定,在區域治理議題上實現職能上的對接,甚至在不同的地方政府間進行職能轉移,而不產生新的政府層級。

新區域主義的挑戰

按照J. Lovering對新區域主義的批評,新區域主義並未形成Thomas Kuhn科學哲學意義上的研究典範。(Lovering, 1999)新區域主義的倡導者A. Amin也以為,新區域主義並不存在內部一致的經濟理論,也不存在一致同意的必要政策行動;不過Amin認為,與凱恩斯主義及自由市場主義的政策原理相比,新區域主義仍有基本的特徵,包括:主張區域成為推動經濟發展的主要力量;主張自下而上的、針對區域且長期的、基於多元行動主體的、能夠進行動員發展潛力的政策行動;主張建構合作網絡,和集體的行動與反應能力;主張超越國家和市場的多種自主組織及中間管制形式,以作為政策的重要內容。(Amin, 1999)

就國家的角色而論,正如Amin所注意到的,若僅關注區域的能力,並不足以保證區域能在全球經濟網絡中獲得較高的競爭力。經濟成功的關鍵因素主要在於行動者對外部環境變化的預期與反應能力,而不是區域的合作關係和制度的改進;區域結構的改善,其目的是為能因應環境的變遷。因此,發展劣勢區域(less favored regions)的區域政策和管理極其重要,而這在很大程度上,取決於政府導向性的宏觀經濟政策。亦即,新區域主義政策的實施,仍必須依賴凱恩斯式的國家管理經濟政策和必要的財政與收入轉移支付機制。(Amin, 1999)

參考文獻:
全永波,2012,「基于新區域主義視角的區域合作治理探析」,中國行政管理,第4期。
劉佩怡,2020,「全球化、區域、治理:新區域主義發展與國家角色」,2020第十五屆「全球化與行政治理」國際學術研討會,開南大學主辦,2020.5.8。
Amin, A., 1999, “An Institutionalist Perspective on Regional Economic Develop­ment, International Journal of Urban and Regional Studies, 2: 365-378.
Hettne, Björn, 1999, “Globalization and the New Regionalism: The Second Great Transformation,” in Hettne, Björn, András Inotai, Osvaldo Sunkel, eds., Globalism and the New Regionalism, Palgrave Macmillan.
Lovering, J. 1999, “Theory Led by Policy: the Inadequacies of ‘the New Regionalism’ (illustrated from the case of Wales),” International Jour­nal of Urban and Regional Studies, 2: 379-395.
Palmer, Norman D., 1991, The New Regionalism in Asia and the Pacific, Lexington: Lexington Books.
Stephen, Wheeler, 2002, “The New Regionalism: Key Char­acteristics of an Emerging Movement,” Journal of the American Planning Association, 68(3).

首圖來源: World map region definitions, Our World in Data

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劉佩怡

國立金門大學國際暨大陸事務學系主任
國際暨大陸事務學系與通識教育中心合聘副教授

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