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地方治理中的公民參與及公共價值

沈志勳 - 2019-10-15

地方治理中的公民參與及公共價值

沈志勳

在地方治理的諸多課題中,公民參與及公共價值是兩項不可或缺的重要元素,兩者間互為關聯,也是現在民主社會的重要實踐。

首先,「公民參與」(Citizen Participation)代表著對公開透明、程序正義之重視,不過,當公民參與受到政治力、民粹主義等影響,或因時間壓力(短期內必須做成決策)、不同主張之間的理念價值差異、不同專業團體與民眾間的知識落差等情況,均將使其發揮之效果面臨考驗。

在公民參與過程中,不同公民團體(或民眾)也存在著權力不對等,優勢群體往往擁有較多資源、掌握較佳的協商能力,相較之下,弱勢群體的聲音易被忽略,例如:在高雄輕軌第二階段動工爭議事件中,高雄市立美術館周邊居民是最主要的反對者之一,也代表了當地中高收入階層、握有較多政經資源者的意見,許多反對居民係以私家汽車作為主要運具,但相對支持、或對大眾運輸工具需求較高的學生、身心障礙者、高齡者、低所得者等之意見,可能較不受重視。

再者,若一項公共政策的決定,涉及重要理念價值的傳遞(例如:政府欲實踐「以鐵道系統作為城市公共運輸,是全世界城市發展趨勢」的進步價值),但受限於民眾專業素養不足,或不同立場間落差過大、難以取得共識,或者受到政治干預(例如:政黨競爭、選票)、媒體效應等影響,是否將使所謂的「公民參與」徒具形式而無實質意義?或者最終延宕甚至無法做成重大決策?這些問題有待進一步思考。這部分即牽涉到「公共價值」之重要性。

要評估地方治理成功與否,「公共價值」(Public Value)為重要關鍵,其存在於公眾之共同生產及生活中,並須具備公民參與、公益導向、可操作性等特質。

而推動公共服務的目的即為增加公共價值,政府的公共服務並非僅止於使人民獲得基本需求、資源及利益,背後隱含著公共價值的傳遞,例如在教育政策上,我們要實踐的公共價值究竟是「唯有讀書高」或是「行行出狀元」?在住宅政策上,我們重視的是「住者有其屋」或是「住者適其屋」?在交通政策上,我們要傳遞的是「私人運具優先」或是「公共運輸優先」?「以車為本」或是「以人為本」?這些均牽涉到不同理念、價值或意識型態之論辯,吾人認為,要稱之為公共價值,公益性比私益性更為重要,「利他」應優先於「利己」,「公平」應優先於「效率」,在處理公共政策時,這些公共價值之原則應優予考量。

公共價值必須凝聚共識,關於共識凝聚之過程,應有兩項重要元素──首先是多元意見參與,廣納不同利害關係人之意見,顧及多元參與者之代表性,再經通盤考量後訂出最終決策;其次是可信知識的獲取,無論產、官、學各界或公民大眾,如具備充分、以證據為基礎(evidence-based)的知識,並強化事實查核機制(fact-checking)的建立及廣為運用,方能有較完整全面的評估,使上位者做出合宜決策,公民大眾亦具備客觀理性之判斷力,均不受片面、偏狹資訊之影響。

此外,公共價值可否避免淪為政黨競爭之工具,對臺灣社會而言是極大挑戰,在政治環境與選舉文化下,候選人在選前高喊的競選政見,藉由特定公共價值包裝以吸引選票(例如:增加對○○基礎建設投資、促進○○產業轉型、提升○○權益等),然在當選執政後並無真正兌現,並在諸多政治角力、選民壓力、為下次選舉鋪路等現實與自利考量下,面臨政策妥協甚至轉彎。

總括來說,在地方治理的公民參與及公共價值實踐上,臺灣仍有很長一段路要走。

首圖來源:臺北市政府

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