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跨區的地方治理願景

曹善閔 - 2021-09-29

跨區的地方治理願景

曹善閔

國立臺灣大學地理環境資源學系碩士生

當代治理型態逐漸轉為服務取向的後官僚組織模式,強調彈性的原則制度以及組織分工,使得多層次治理以及跨域合作的動員方式受到高度關注且蓬勃發展。其中,大型開發計畫具備整合統一目標、建立作業項目的特徵,利於跨越各區域相互箝制的制度性障礙,在兌現項目願景的前提下,達到跨域治理的實踐意涵。本文章將從 Cochrane 於 2020 年所發表的 In and beyond local government: making up new spaces of governance 一文出發,借鏡英國倫敦大型開發計畫之個案研究,理解地方政府在之中所扮演的角色,以及在當代社會經濟脈絡底下的治理空間轉向。

地方政府職能轉變

二戰後英國採取凱因斯主義的福利國家政策,國家正當化地介入經濟生產與社會分配層面,並且建立一系列的福利措施,例如醫療保健制度、社會保險制度、勞工政策乃至於住宅政策等。此時期的地方政府可以被理解為是福利國家的表現形式以及政策落實的基層單位,負責提供社會住宅、個人/社區照護、教育監督以及公共設施等服務。

但 1960 年代晚期,全球經濟大幅波動的背景之下,福利制度預算不減反增的情形,導致英國的財政稅務以及科層組織問題陸續地浮出檯面。如此低落的政府效能,更導致工黨在往後的選舉中失去治理的合法性。1980 年代,由柴契爾夫人所帶領的英國保守黨政府採用緊縮政策 (austerity),以削減政府財務支出,增加稅收填補財政赤字的做法,作為回應福利國家下的結構性危機。

Cochrane 認為在緊縮政策的帶動下,地方政府面臨業務私人化、外包化等轉型,其作為改革的最前沿連帶職能產生重要的轉變。為了解決中央預算縮減但福利需求不斷提升的問題,使地方政府激盪出多元的替代方案,例如增加企業進駐的制度性誘因、投資房地產開發等,是提升了其在職能上的積極主動性。因此過去僅僅是代言福利國家的地方政府,在今日則須從實踐過程重新定義之。並且當今的治理型態經常是超越官僚組織與行政範圍,而以開發項目(projects)的願景與計畫所統籌。

治理空間的實踐意涵

Cochrane 在研究中關注於倫敦地區的兩個大型開發計畫,分別是 The Oxford-Cambridge Arc (the Arc)以及 Mayoral Development Corporations。前者是以牛津大學以及劍橋大學為兩端點的經濟廊道計畫,其中將串聯五個行政區以知識密集、高科技產業為核心,打造交通運輸以及住宅等基礎建設。後者則是 倫敦西部的都市開發計畫,是為英國至今最大型的都發項目,預期帶來大量的住宅空間以及工作機會。兩項計畫皆是以擴展倫敦都市邊緣空間為治理方式,並且透過項目願景的擬定,設下基礎建設以及房地產開發的承諾。

接著,著眼於治理空間的動員方式,在 The Arc 的案例中是以各地方政府的行政範圍出發,從而建立跨區域的替代性治理空間,並且鼓勵公部門、地方企業與利害關係人形成「夥伴關係」共同制定產業計畫。這樣的方式不僅是多層次治理的展現,更呈現出跨域合作中軟性制度的重要。不同於前者,Mayoral Development Corporations 則是設立了計畫執行的專責機構,通過專項制度的通融可以使計畫以超越地方政府的形式,便於進行多方協調以及制度鬆綁。Cochrane 認為計畫的積極性在個案之中已超越各區域的地域性,藉由項目設計與目標的擬定得以吸引不同的利害關係人進入發展的談判過程之中,進而形塑新的治理型態。

從 Cochrane 的研究中,可以理解在英國的經濟社會脈絡底下,地方政府間接被賦予更高的主動性從而開啟更多元的治理型態,地方政府的角色從過去專注於稅收、福利措施發放,轉向更加複雜的跨域合作、創造空間等作法。並且在個案之中,可以看見開發計畫的制定對於治理空間以及模式的重組,在這過程之中容納了多元的行動者、團體以及機構,最後重新定義了地方政府的行政範圍以及作為。

更進一步地思考,大型計畫在地方治理實踐之中早已不是新鮮事,例如臺灣早期的都市開發計畫如信義計畫區,又或是今日仍如火如荼進行中的桃園航空城。儘管在台灣案例中鮮少看見跨域合作的開發計畫,但整體而言,可以發現計畫願景是不斷擴張,且容納的利害關係人也趨向複雜龐大。因此,在執行上包括計畫預算或是利害衝突的困境也將隨之提升,增加了治理的難度。最後值得關注的是,我們可以發現不少早期的都市開發項目在區域沒落後,皆成為往後的發展障礙,因此在項目設計的過程之中,應該要保有後續的持續維護是與初期開發同等重要的觀念。

參考資料
Cochrane, A. (2020). In and beyond local government: making up new spaces of governance. Local Government Studies, 46(4), 524-541.

首圖來源:Wikipedia

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國立臺灣大學地理環境資源學系碩士生