自2011年敘利亞內戰爆發以來，歐洲便持續面臨大量難民湧入的局面，其中2015年的「難民潮」更是成為國際社會檢視歐洲政策規劃與應變能力的關鍵時刻。到了2022年，隨著烏克蘭難民的大量湧入，歐洲在難民接納方面面臨的挑戰進一步加劇。在這場關鍵的人道挑戰中，德國成為歐洲接納難民最具代表性的國家之一。

根據德國聯邦統計局資料統計，截至2023年共有75,500名敘利亞難民取得德國國籍（DW, 2024），德國16個聯邦根據人口及稅收分配難民與庇護者接待配額（quota），其中又以柏林為首，接待超過5%的人口配額（Council of Europe, 2016）。2015年的難民潮湧入，時任總理梅克爾採取的門戶開放政策，讓德國在第一時間陷入困境，無法有效並即時地應對接踵而來的難民潮。

歐盟難民政策：團結的承諾

歐洲難民相關政策的奠基可追溯到1951年制訂的《日內瓦公約》，該公約給予了「難民」一詞正式的定義，雖然此定義放到現代國際現勢中有明顯局限性，但對後來的難民法有深遠的影響：『任何因種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因而受到迫害因而自願與非自願的無法返回原居住國家者』，皆適用此定義（UNHCR, 1951）。

隨著歐盟的建立與統合，歐洲各國的政策愈往共同決策靠攏。考慮到《申根條約》的內部邊界開放，1999年正式生效的《阿姆斯特丹條約》明令了歐洲針對難民及移民的政策須為歐盟層級的決策，而非各國自主決策範圍。歐洲針對難民及尋求庇護者的相關措施採取《都柏林公約》的規範，目的旨在確認由歐盟單一國家負責尋求庇護者的申請案件，於1990年公約成立後，並經歷1993與2003年之改版。儘管歐洲議會於2020年提出新的庇護公約，但實質規範內容與先前版本差異不大（Lai, 2024）。歐盟自上而下的統一難民政策制度，往往難以即時回應各國政府與地方市鎮在接待難民時所面臨的實際需求。

1951年的《日內瓦公約》除了將重點放在難民及尋求庇護者的基本權利保障外，更將重點放在社會融合上，例如第34條表明了國家有協助難民及尋求庇護者入籍的責任。在提到難民及尋求庇護者安置的議題時，該群體與接待國家的社會融合 （integration） 為施政的一大方針，這也是國際議題在地化的一個鮮明的例子（Mundt and Klink, 2020）。

「融合」不單指難民身份的合法化，更是指日常生活的融入，包含語言課程、住宿、工作機會的平等。面對難民接收的議題，學者提出了「創新」（innovation）的概念，強調有別於過去25年歐盟層級的治理模式，轉而採取由下而上的治理策略，讓市鎮層級成為政策規劃的重心（Oliver et al., 2020）。以德國為例，雖然難民政策多由聯邦或歐盟層級制定，但實際承擔接待工作的，往往是各邦與地方政府。

柏林：公私協力，共創難民融合新模式

柏林作為一個擁有高度行政自治權的城市邦（同時擁有聯邦州及市政的地位），在調整難民收容政策方面展現出更大的彈性。為此，柏林政府積極攜手公民社會，運用科技的力量提升公民參與，並推動模組化與快速搭建的非典型住宅以應對難民安置需求 （Katz et al., 2016）。柏林還向聯邦政府提供早期預警系統，以便聯邦能夠根據市政層級的需求，調整相關法律，使其更具回應性（Katz et al., 2016）。

柏林的接待機制相對完善，體現了前述「融合」政策的精神，致力於促進移民與當地社會的整合。針對促進難民的社會融合，可以歸納出七大核心方針：住宅、教育、將德語作為第二語言學習、職能訓練與就業市場融合、身心健康、服務利用以及安全保障。為確保難民抵達柏林後能獲得適切的協助，柏林市政府在難民集中區域設立了柏林接待歡迎中心 （Welcome Center Berlin, WCB） 作為他們的第一站。WCB提供初步指引，包括在柏林生活、德國法律體系以及權利與義務等基本資訊。此外，柏林全部12個行政區也均設有市民服務中心（Bürgeramt），提供地址登記、身份證明文件辦理等合法居留德國的必要服務。

除了政府部門之外，公民團體也在柏林難民服務以及接納上扮演關鍵的角色。在應對危機時，公民社會的動員能力至關重要。以 Moabit Hilft 為例，這個草根團體創立於2015年難民危機期間，於柏林中央車站附近為抵達的難民提供了大量的直接援助和協調工作，充分展現了公民團體的快速服務與回應能力（Moabit Hilft e.V., n.d.）。在教育領域方面，Berliner Bildungsberatung MoBiBe （BBM）作為一個非政府組織，則致力於提供專業的教育諮詢服務，並進一步提供獎學金支持，以協助難民融入教育體系（Mundt and Klink, 2020）。Be An Angel 是則一個在2015年成立的公民組織，旨在為難民及尋求庇護者提供多項服務，其範疇涵蓋了就業、教育及心理支持等面向（Be An Angle, n.d.）。

公民社會所動員的志工力量，亦是協助難民融合的重要支柱。志工協助難民與官員聯繫及溝通，並提供翻譯、語言教學以及融合方面的諮詢與支持，而志工的參與重點在於協助難民融入新社會，而非替代國家的既有職責（FMR, n.d.），給了他們相對中立的角色。若缺乏公民社會組織的力量，德國政府恐將難以有效應對大量難民湧入所帶來的巨大挑戰（Institut für Demoskopie Allensbach, 2016）。

柏林的壓力考驗：難民治理的沉重負擔

儘管德國政府與公民社會在協助難民融入社會方面付出了諸多努力，挑戰依然存在。其中一個關鍵問題是，德國在分配難民的城市配額時，並未充分考量各城市的人口密度（Katz et al., 2016）。例如，在2023年，柏林以每平方公里4,244人的密度位居德國第二大人口密集城市（Koptyug, 2025）。此外，柏林作為重要的就業機會中心，持續吸引大量難民與尋求庇護者前來二次定居（secondary migration），這無疑加劇了其本已面臨的人口壓力。這項壓力尤其體現在柏林本已吃緊的住房和就業市場。儘管柏林邦難民事務局（State Office for Refugee Affairs）於2024年提出了擴建難民住宅的計畫，但此舉卻飽受批評，因為它被視為治標不治本，批評者認為，若現行的難民接納政策未有根本性改變，未來只會導致更多的住房需求，無法從根本上解決問題（DW, 2024）。

總體而言，柏林作為一個獨特的城市邦，憑藉其高度的行政自治權，加上公民社會的參與，展現出接納難民的顯著優勢。然而，挑戰依然嚴峻。柏林本身的高人口密度與住房、就業市場壓力，加上聯邦配額未充分考量這些因素，以及難民的二次定居，原有的敘利亞難民加上俄烏戰爭移入的新難民，都讓柏林面臨巨大負擔。未來，柏林仍會在國際及歐盟相關條約規範下，執行難民接納相關政策，在難民融合的道路上，德國仍需透過更具前瞻性的政策，解決相關紛爭，並持續深化政府與公民社會的夥伴關係，以實現更好的永續融合。

參考資料

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首圖來源：維基百科。