地方治理的發展基礎

地方治理基本上有幾個重要觀念：我們過去公共事務好像只有政治、政府、與參與的代議士，事實上公共事務主要還要包含很多來自民間的企業、產業、學校等，社會各種利害關係者，共同參與地方活動。在西方各個國家的公共事務，包含剛才我們講的各局、處、地方有關的政策。有關預算，相關的規劃，其實要多聽專業與在地利害關係者的意見。地方自治是為大家所敞開的，不僅是為了這些地方的官員而打開，這個是非常重要的。所以，地方上各鄉鎮開了很多會，不只是這些代表，地方社區的相關利害關係者、專家都應有機會被邀請，適當參與，以讓社區參與基礎穩固。

這些相關討論，包含聚集不同議題的公聽會、審查會，甚至一些基礎政策，道路規劃、老人社福、體育設施等，諸多討論都應該記錄。這就是公共事務，是政治、經濟、社會等的政策動員與參與、開放與監督。地方治理需有要來自社會的關心與行動投入。民主的強健並不來自政治，而是經濟社會的民主與公共關係的投入與協助。地方治理概念就是讓利害關係者，這些相關專業能夠介入參與並形成公共法律，以及檢討政府的能力。這些包含地方街道的改變，很多也是地方的相當程度參與。地方的很多議題也都需要公開，由大家來討論。他們可能會指責你，但他們會在行動上、財力上、專業上都會貢獻與支持地方的發展。地方治理的過程中，固然部分會造成困擾，但相對也能積極支持地方公共事務。你不敢反對的，他們有些人願意跳出來揭發，讓抵抗力、讓發展、讓資源能夠活化，這是民主政治強健的基礎。

台灣地方總體營造以後，現在地方更有一些創生與創新發展。我們已有很多基礎，但是我們好像把社會隔離、把產業隔離，有些人只在乎政商關係，或與選票、捐款有關係的這些商人。而不重視一般企業、社會的公共關懷與貢獻。台灣在民間投入公共服務發展上也有一定的成長。這個力量如何整合與凝結是非常重要的議題。地方有許多重要的審查會，大家一起面對面的討論，這種文化與制度，這種互動連結與合作精神，能夠結合社會產業將政府變成更為智能的力量。另外，許多會議議案有關公共事務的時候，甚至地方電台是否恢復等，也開放參與討論。討論過程中，許多民眾的熱情，讓我們要感受到民主在地方的實踐，它也會發展出公共機關或政府的免疫力與抵抗力的產生。雖然，有時候某些民眾會兇一點，但是有時候我們沒有來自民間的抵抗力與監督熱情，民主政治是沒辦法健全的（J. V. Denhardt& R. B. Denhardt, 2007: 22-43）。

所以在西方包容，以及多元整合的發展過程中，在地方治理方面，我們還差一大截。這是我們正在努力的地方。地方的政治與行政有一個非常基礎性的問題。為何對地方要特別重視?因為地方有很強的親近性及回應性。需要立即解決地方或社區水溝、清潔、交通、運動、基礎教育、安全以及動物保護等等問題，這些問題都需要立即處理，因此我們需要盡快回應處理。美國眾議院議長Thomas O’Neill認為：所有的政治都是地方政治、所有的選舉都是地方選舉。事實上包括總統選舉也是地方選票的總合，換言之，即使總統選舉也具有經由全國地方人民檢視的性質。

英美兩國自1970後，致力發展打破中央與地方隔閡，中央與地方必須有更多協商統合。同時，讓中央與地方有更多合作、合夥之外，最主要要發展區域內地方的政府、企業體及社會專業團體，如何協力幫助中央、地方政府來發展區域內與地方問題。公私機構協力及合力經營發展的時代已經來臨，我們要重啟地方多元自治社會新的發展生機。要如何產生多元協力文化、合作經驗與制度發展。這些發展是對於未來具有新的挑戰（Agranoff& McGuire, 2003: 67-98）。

此外，民主的鞏固並不是鞏固政黨的權益，而是要鞏固人民與社會長期發展的基礎。我們要重視培養公民社會，或者說公民社會的自主性與責任。同時要發展多元政黨政治而不是兩黨制度。多元的政黨，彼此的監督與討論文化與制度非常重要。 另外，也要強化公民專業社會參與公共事務的正當性，以及強化他們對民選代議政治的開放與效能的監督及協助。我們要建立國家政黨與企業，在多元社會中與這種團體協商的合作的機制與文化。這些必須要透過地方治理，強化企業與地方社會的協力合作。西方甚至在2020年的重要文獻裡，已經出現一些後代議、後議會時代的資訊。議會是一個合法，為地方決策的地方。但在決策前，一定要打開預算、法律等，公開請代表地方的社會企業、或者有專業代表性的團體進入協助。也就是用社會代議去協助政治代議。是民主參與與市民參與的顯現。

西方地方治理的挑戰與發展趨勢

世界逐漸走向的，並非指國家應多垂直分權而已。中央權力不但不得擴大，地方政府與地方社會、產業應該獲得共多的分權和授權，也就是公民的分權。1980年代的英國柴契爾夫人時代，為了解決過去1950年代推動社會主義所產生的無效率社會福利，以及過度組織膨脹和政府財政膨脹。於是應用新自由主義，使得新的政府與企業有更多的合作，因為政府的管理技能和財政不如企業。因而多利用企業資金與專業管理能力，補強政府的不足。

但是新自由主義卻也衍生許多新公共管理問題；新公共管理最大問題為政商合作，而且是與大商人及企業合作。很多大企業和商人並不願意進入各地方的外包事業與公共服務。地方社會團體，雖然某些方面不如大型企業管理上有效率，但他們卻擁有更可貴的熱忱與行動。因此不能只靠新公共管理而應當輔以新公共服務與更寬廣的地方治理途徑。地方各種社會專業、團體的熱忱、專業和對社會的關懷必須要發展出來。忽略草根、偏遠地方的平衡發展、忽略地方社群的情感投入，以及忽略公共服務精神和行動的發展。等於動員地方社會參與地方公共責任，對地方未來發展至關緊要（R. A. W. Rhodes, 2000: 25-95）。

英國工黨1997年開始一連串的行動，針對柴契爾夫人新公共管理的缺失與限制開始變革。地方本土小型企業與社會團體開始投入在地的發展，也開放地方治理的新時代。有西方學者倡議公民參與地方規劃、審議民主、公共課責與夥伴關係。也促進地方治理網絡的形成，讓整個政府與地方政府與地方企業及社會形成有機的整合。中央政府也經由補助與支持，逐漸建立一個包括中央、地方及區域政府機關，及各層級企業、社會團體多層次且多元複雜交錯的協調與應變的多層次治理網絡（Multi-level governance network）（Agranoff& McGuire, 2003: 67-98）。

因此，地方治理型的政府應當與各層次的公私部門，包含中央以及地方企業組織、社會團體，就特定政策議題，形成兼顧效能與民主，讓政府與公民專業社會共同負起責任的一個網絡。不只是政府，而是社會與企業應當共同承擔，國家和地方的公共事務與發展的責任，這也是民主堅實發展的表徵。

另外，地方治理須建立在公共審議精神與制度，避免代議人員與特定利益的多數暴力，並致力增加公共事務關懷與投入，同時應盡力多保障與協助少數弱勢。並多透過協商式的政治與領導，創造公民社會、社會與企業的對話空間，藉由委外經營、服務，幫助弱勢團體協商及增強包容。促進及支持公民的自我管理，不是什麼都交給政府，而是要動員地方企業、產業、NGO團體、學校等等，共同協力致力地方經、社、文化及環境的永續發展。民主政治的價值就是民主與地方社會、與地方產業的協力發展。不只是政府的力量，我們的公共體要社會化，及管理化，把準政治體變成新公共體，增加一些來自社會、或者企業，各種社經資源相互連結，讓大家協力發展並重新定義政治。這不僅是民主的新發展，同時希望社會與企業具有公共的責任與協力，以及作為。政府預算是有限的，不管幾千億或者幾兆，分下去就沒什麼了。我們的政府一年四兆多的預算，而今天郭台銘的鴻海集團、台積電集團、台塑集團等，每一個企業的營業額都超過四兆。來自民間的資源與熱忱是無法限量的。

社會資本與社會信任，以及很多資金及技術應多與政府之間交流。政府之間也一樣要透過中央與地方各種府際關係與區域組織發展機制進行互動。官僚組織的設計，除了須建立政策網絡來解決區域問題外，來自民間的資源，包含政策諮商、服務行動、財力與物資、委託經營與服務行動網絡進行協力合作，共同促進公共富足。政府也好、民間社會也好，應多發展協議合作組織，共同推動相關論壇及會議、專題性合作，以及專案性行動。英國對疫情的應對，他們公共健康部門的政策發展，除了這些中央衛生部門外，還有很多來自區域性健康衛生組織。中央的資訊部門、衛福部的一些組織外，也有很多來自地方健康衛生組織，以及地方性的醫院、一些學校、社區的組織、一些相關的專業網絡組織。社會的環境跟家庭衛生有關係的單位、團體，將這一些關心及有關的公私團體，連結起來執行國家社會所希望達成之健康衛生目標。

西方於2010之後逐漸發展多層次治理（multi-level governance）制度和行動，區域性的各種地方政府，他們都有共同特定業務管理。不同部門之間有連結網絡。政府之間也要跟民間企業、社會團體連結，包含很多政策的執行評估。組織的複雜性包含形成市場網絡，參與者間的互動關係、互動的效能，以及制度的建構與發展。其實他們在跨域的發展，已遠超過台灣四十年以上。十分汗顏，在國內倡議如此長的時間，一直相信臺灣的民主發展一定可以越走越高遠，但事實上我們政府的腳步就是這麼緩慢。近年來國際間的地方治理發展環境，受到巨大衝擊。 在全球化的衝擊下，世界性的、區域性的流動，競爭加劇。新的都會政府、城鄉地區的永續發展的規劃以及爭議等問題。地方治理結構環境網絡培養形成，特別是在無邊際化，尤其重要。網絡之間的分工與授權機制，以及區域政府之間協力治理。特別是，重視夥伴關係以及城鄉夥伴和永續治理的架構與條件（Bas Denters, et al.,2014:215-335）。

首圖來源：李天申提供

參考資料：
Agranoff, Robert& McGuire Michael, 2003, Collaborative Public Management: New Strategies for Local Government, Washington：Georgetown University Press.
Denters Bas, Goldsmith Micheal, Ladner Andreas, Monuritzen P. E. & Lawrence E. R., 2014, Size and Local Democracy, UK: Edward Elgar.
Denhardt, Janet V.& Denhardt, Robert B., 2007, The New Public Service, New York: M.E. Sharpe
Jensen, U. T., Moynihan, D. P. and Salomonsen, H. H., 2018, Communicating the Vision: How Face-to-Face Dialogue Facilitates Transformational Leadership. Public Admin Rev, 78:350-361.
Jewson, Nick& Susanne, Macgrego, 1997, Transforming Cities: Contested Governance and New Spatial Divisions, London: Routledge.
Rhodes, R. A. W., 2000, Transforming British Government- Volum1: Changing Institutions, London: Macmillan Press. Saunders, Peter, 2007, Urban Politics, Oxon: Routledge.