地方創生應妥善回應人民實際需求
｢地方創生｣的概念自日本內閣府於2015年提出後，已蔚受世界各國政府或民間矚目並以不同形式採用，如：美國、義大利、奧地利、德國等，全球各地都有城市善用當地特色或資源，發展出創新的產業或經濟體，掀起一股地方創生的熱潮。地方創生的精神，在於透過結合地方獨特DNA與產業、行銷，帶動地方的經濟發展及就業機會，吸引青年回流及企業投資，希望達成弭平城鄉差距過大帶來的「地方消滅」問題。 日本政府當初推動地方創生，主要係因少子化情形嚴重，生育率之低居世界各國之首，而東京都雖為日本國內青壯年人口數最多的大都會區，卻無法有效以生育率減緩國內少子化的問題，可預期的勞動力人口數下降將導致日本的國家競爭力減弱，遂而開始重視人口減少與分布不均的問題。 除此之外，另一項挑戰則是在日本國內其他行政區也面臨著僅存老年人口，預計20年後將有超過一半的市町村，會因人口凋零而失去活力從日本地圖上消失，故稱為「地方消滅危機」（增田寬也，2014）。地方消滅的不可回復性（irreversible），使｢地方創生｣的概念在被提出後，便立刻喚醒日本各界高度的危機意識。 而近幾年來，臺灣同樣也面臨人口與經濟問題所導致之總人口數減少、地方人口外流嚴重、城鄉發展不均、地方傳統產業轉型等嚴峻挑戰，因此前行政院院長賴清德及國家發展委員會積極向日本取經，提出我國發展地方創生的需求與趨勢，並明訂2019年為我國地方創生元年，以分階段的方式，各部會共同推動地方創生計畫。 臺灣及日本雖然有相似的政策目標，但在實行地方創生戰略的手法上，其實存在許多差異點，將因應不同國民性、民情文化及產業結構等而設計（國發會，2019）。舉例而言，日本在地方創生的行動上主要是由政府來領導規劃、提供財務資源與人力協助，並重視經驗的傳承；反觀臺灣則是由政府盤點相關資源後，鼓勵民間自主提案並尋求民間企業的投資來進行。 日本國內許多地方創生案例，是由民間發起施行一段時間後，政府才接手經營或是提供協助，因此在機制的完善度或是回應民意需求方面都能達成較高的期望；臺灣則由政府及有興趣、有能力的民間企業或專家各出其力，因此一個計畫的參與對象往往牽涉到數個團體或個人，故在溝通、協調上必須要花費更多心力，同時也較缺乏成功經驗人士的直接參與。 然而應當留意的是，不管是採取何種方式推動地方創生，都同樣須注重當地居民的需求並評估行動的影響與效益。以下進一步闡述之： 一、回應當地居民之需求 日本人注重自身隱私以及安分守己、避免造成他人麻煩的民族性為世界各地所知，因此即使政府在國際間積極交流、互動，民間仍普遍保守、拘謹，對外國人的接納度以及熱情都較臺灣人民為低。 然而，日本目前發展地方創生最成功且盛行的方式―觀光業，卻無可避免地會帶入大量的外國旅客；日本政府亦在四月陸續放寬旅遊簽證及永住簽證的申請條件，藉此增加日本地方的定居人口數，減緩地方消滅的危機，此舉更無庸置疑會使日本人民須要長時間且高頻率地與外國人接觸。若日本人民尚未做好前述種種心理準備，則不難預期以觀光業發展地方創生的行動無法持之以恆，成果也將受到負面影響。 自從日本開始大力推行地方的觀光後，日本人民對於外國觀光客不同文化、禮儀的行為展現出的負面評價也隨著新聞報導而浮上檯面。其結果顯示目前多數日本人民仍無法適應須與大量外國人接觸的生活型態。對此，日本政府表示在蓬勃發展觀光的同時，也付出相當心力在對人民宣導這些政策的重要性，並會逐步增加國際交流活動的次數來協助人民慢慢接受。 臺灣的創生行動同樣也需要重視回應居民實際的需求。例如：基隆市中山區太平國小周邊社區自2016年開始與元智大學藝術設計學系師生組成的山海工作營團隊合作，將藝術與地方文化結合，改造社區中的閒置空間，藉以吸引外地遊客前來觀光並發展為小規模的經濟體。 立意良善且具有專業知識的山海工作營團隊，在行動後卻似乎未收到對應的居民支持。部分當地居民表示，該團隊所提出並發揮的「地方文化」與居民認知有出入，強調基隆市的歷史脈絡與該地的歷史發展不同，居民所形成的文化也不同，因此不能直接套用來發展地方創生；同時，任何的行動也應該事先規劃後續維護的責任歸屬、時程或是方法，才能確保行動的目的達成並能持續帶來正面效益，而不會與居民的需求背道而馳。 二、評估政策之影響及效益 政策制定與執行的目的既然是為了提升人民生活品質，那麼就必須確保行動的總體成果對民眾影響為正面，因此評估其效益與影響是一案執行前、執行中，甚至結案後都相當重要的一個步驟。 興起於1970年代的社會影響力評估概念，提供了地方創生影響評估一個不錯的參考方案：在動機萌芽時「瞭解社區基本資料及相關社會議題」，設計行動時「預測、分析及評估開發案可能造成的影響路徑」，多次縝密確認行動並「規劃與執行社會影響評估策略」，最後在行動進行的同時「擬定與執行監測社會影響評估方案」。 社會影響力評估與環境影響評估同樣是針對一項行為可能造成的正面及負面影響進行計算，以量化的方式決定開發案的通過與否，以維護利害相關人的權益――或是更廣泛的第六權「集體權」。不過，社會影響力評估將焦點置於與利害關係人相關的所有外在社會變遷及內在心理認知，諸如民眾形成的語言、價值文化、生活作息、居住環境品質、以及個人或群體權利等皆包含在內，要能顧及所有面向並完善進行，是一件相當龐大卻也不容忽視的工作。日 日本發展地方創生已行之有年，在評估社會影響以及政策效益上已相對成熟，即使是政府主導的政策也能慮及社會影響的後果，適度與人民溝通，可作為臺灣的借鑑。以下舉一日本實例來說明。 愛媛縣松山市的「道後溫泉」是日本最古老的溫泉之一。由於歷史悠久，又是著名的觀光勝地，遊客人數日漸增加，如今已到了應進行修護、翻新、增加設備等的時日。然而，全面封館維修卻需要長達七年的時間，封館期間無法營業預估將會造成數億日圓的損失，將剛建立起的觀光經濟規模一瞬間摧毀，不僅政府在財源上有所虧損，也連帶影響店家及居民的生活作息以及環境，同時可能被冠上計畫改變卻未通知、「無法信守承諾」之罪名。未事先做好良好的溝通、折衷不同利益間的衝突，則可能會因忽視了部分群體的權益而產生正義性問題，甚至擴大導致工程案及地方創生的失敗。 據此，松山市政府規劃了一系列的修護工程計畫：將三棟道後溫泉館分批進行整建，並加入以火鳥為主題的彩繪塗鴉、特殊活動等，把修建工程當作一個賣點，讓前來的遊客可以邊泡溫泉邊看著工程的進行與火鳥主題的活動而不會感到空虛。除此之外，市政府也在動工前多次與溫泉館周邊的商家協商，提供清楚的施工時程及民眾表達權利的管道，才達成官民合作的共識：商家配合館內整修工程而延長該區商店營業時間，讓遊客「隨時都有地方可以去」，減低歷史古蹟整建造成的客源流失，同時提升商家的營業額，讓整修中的道後溫泉依然富有觀光價值。 施工期間也持續與附近商店及居民溝通、檢討問題並解決，將他們視為工程案的最大利害關係人，把他們的權益列入任何行動的優先考量，盡可能做出雙贏的決策。在多方的利益被納入考量，經過完善地規劃並進行效益與影響力評估後，松山市政府才開始道後溫泉的整修工程。 而在臺灣，民眾的文化、生活作息及表達權利的管道是最容易在利益的拉鋸下被犧牲的部分，因此國內團體在思考、設計行動時，應該花費更多心力與時間在這些項目上；不同團體間也應該互相支援，提供不同的方法與資源來尋求組織內衡平，而非自顧自地追求自身利益，罔視溝通與協議所須的時間精力。 結論：評估與溝通不可或缺 總括來說，「地方創生」一詞雖然係由日本內閣府率先提出，然其精神其實與以往的「減緩城鄉差距」概念相當近似，卻又更重視行動與居民需求的呼應性、以及政策實施前後的效益與影響評估。 從日本的經驗可以瞭解到，地方創生雖然是因應地方消滅的燃眉之急而啟動，希望能有立竿見影的成效，但事先做好效益影響評估及有效的溝通，仍是不可輕忽的步驟。若一味以創生為由，便率自魯莽行動而無亂無章法，則可能落入與過去數個類似政策同樣成效不彰的下場，甚至淪為各部會間的資源分配遊戲。 充分蒐集了不同利害關係人的觀點並試圖折衷、平衡後，我們深切期許未來臺灣的地方創生計畫團隊可以更大膽地採取行動，在行動當中以及結束後都同樣做好影響及效益評估，讓計畫帶來的經濟效益能順利地運作下去。 參考文獻：Vanclay,…