竹竹與竹竹苗合併改制直轄市孰優
近些日以來，因新竹市長林智堅提出「新竹市與新竹縣合併升格為大新竹市」的臺灣第七都行政區劃新議題，頗受朝野和藍綠媒體的關注。臺灣在已有六個直轄市的區劃生態下，究竟適否再增加直轄市的議題，就正在進行國土計畫的新世代而言，應是一個值得重視並且可列為國家發展的重大議題。姑且不論中國大陸四個直轄市的幅員，就以臺灣當前六個直轄市的相互競爭力言之，幅員小，必然競爭力弱，臺南市面積雖屬六直轄市之二，但人口最少，在人力資源相對弱勢下，其在直轄市間的競爭力已然趨於劣勢，此乃直轄市增加後十年來的比較一致的看法。因之，大新竹市的設立，就競爭力的是否提升，應是主管改制機關首當思考的課題，其他皆可視為次要，甚至祇是技術面而已。 民國三十九年，新竹縣區域所以重劃，乃因新竹市由省轄市改制為縣轄市，而且族群考量另新設苗栗縣。民國七十一年，因閩南、客家再次將新竹縣一分為二；此即現今的新竹縣與新竹市。這二次的行政區域重劃，對於竹竹苗地區的發展不無影響。最明顯的情況，即是苗栗縣雖有最具競爭力的自然資源觀光條件，卻仍然財政困難。新竹市與新竹縣則因有新竹科學園區，在半導體護國神山的保祐下，新竹市的發展顯得比新竹縣還要快些，但新竹縣因有面積大的優勢，後市看好；其實新竹市所以發展起來，與新竹縣將「香山鄉」劃歸新竹市有絕對的關係。當今新竹市的發展與香山區的開發是成平行線或成正比在進行，這說明幅員在地方發展上的關係，至為密切。 因之，就臺灣的區劃當以北、中、南為三都所建構的臺北市、臺中市和高雄市三大直轄市最為理想。可惜的是，決策者僅注重個人或政黨的政治利益而非國家發展的政經利益，竟致修改地方制度法，而使臺灣出現六個直轄市的畸型區劃。事已如此，除非啟動通盤區劃重大政治工程，當今的直轄市如有再增加的構想，務必以「大市制」（city-county）的觀念，或是城市區域（city-region）的理論，以推動區劃變革，始為正辦。 由於新竹市、新竹縣及苗栗縣在歷史淵源上係「大新竹縣」或「新竹州」的區域所在，如為發展國家半導體以帶動當地發展，大新竹市應以竹竹苗合為一體，遠較於獨竹竹合併有其競爭力。經統計竹竹苗人口可達156萬人，土地面積為3,351平方公里，多於高雄市的2,952平方公里，將成為臺灣土地面積第一大直轄市，人口雖然少點，但新竹市因半導體王國所在，其人口之成長將最具競爭力。此外，長年受財政所苦的苗栗縣，將因之解套，而且可以成為新竹市的後花園。大新竹市不僅可形成有山有水的都城，而且是好山好水的臺灣新都城，其最符合城市區域的區劃理論。 當此行政區劃宜與國土計畫相結合之際，評論竹竹合併改制或竹竹苗合併改制，在制度設計上當在能強化其地方競爭力。因之，如就行政區劃而言，法制上務求穩定，經濟上力求成長，文化上在能融合，社會上有助和諧為理想下，與其竹竹之小新竹市合併改制，實不如以竹竹苗之大新竹市合併改制可為合宜政策之作成。此不僅可解決苗栗縣之現實困境，而且可使苗栗縣的優質自然資源，化為大新竹市在臺灣各直轄市間最具競爭力的新動能，何況竹竹與苗栗本原為新竹州之所轄，正符合「合久必分，分久必合」的歷史循環邏輯。相信這是非必要改制不可下的「上上之策」。 首圖來源：…
六都合併改制後留下的問題與挑戰
臺灣六都合併及升格的主要目的 臺灣未來都會的合併及升格，設計臺灣未來區域性的平衡發展，值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫，原先是以三大城市和東部區域來發展，並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑，並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。 就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言，事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路，應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。 後續其他縣市合併升格的問題 2010年當時五都合併及升格時，同意臺南縣、臺南市的合併升格，不同意桃園的升格，事實上臺南縣市人口不足十三萬，桃園市不足四萬，但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色，反而贏得當時行政院的同意。 另外，彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案，或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案，應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合，改制計畫中的的審查要項，包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。 地方財政的結構性改善問題 以中央政策主導下的發展政策，使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果，以中央集權集財的方式，再以失衡的資源分配方式重新分配，造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源，以綜所稅（約41.39％）所占比重最高，營所稅（約17.23％）為次之，其次為遺產及贈與（約8.84%），土地稅（約3.39%）等。以109年度來看，全國稅收近2.4兆，中央自收約為1.6兆，地方自收約為3.84千億元，中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢，中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少，需要政策改善財政自主結構，可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區，船舶靠航費及免稅區，均無法經由中央的修法、授權與協助。 過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策，同時過度重視都會與城市區域的發展，而忽略地方均衡發展的重要性。 就中央統籌分配稅款比例的現制而言，2014年六都升格後，直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%，其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低，此外依據地方行政機關組織準則的規範，升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間，都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上，無論是直轄市或一般縣市，地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。 站在新竹縣市的立場，其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例，新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元，新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額（2020年為基準），新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元，合計超過1,921億元。跟六都相比，新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多，但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待，當然期待能夠獲得更多分配，以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦？六都或直轄市合併之後，財政是改善了一些，其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難，我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢？是否在討論類似新竹縣市的合併問題，以及其他縣市相關合併問題時，是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破，兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島，有更健全的地方財政收入及創收、經營權，否則即使升格之後，地方財政權仍然有限，而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。 合併升格後，地方公務員額及人事費暴增問題 桃園市2015年到2020年，合計增加3,687人，其增加的人事費達116億元；而台中市增加的人事費用約達175億元；台南市增加的人事費約有85億元；高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此，原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義，也是一種浪費主義。以台南市為例，光是新增的一級機關，其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員，而是新增的內控管理人力。而且，縣市議員升格為直轄市議員後，其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時，但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹，這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如，新北市改制前市政府有4,154位公務人員，改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外，升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此，在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時，應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定，改變原有直轄市優於各縣市的規範，應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準，加以平等分類制定。尤其在廢省之後，各縣市事實上是直轄中央行政院，因此有考量廢除直轄市的必要。 直轄市下區公所（原鄉鎮市公所）是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰 目前六都下的區及原鄉鎮市，均改為區，而且廢止地方自治選舉，這種作法大開民主倒車，也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗，進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。 尤其目前六都下的各區政府，預算、人力及職權大為縮小，區長除了是市長外派的代表，沒有在地的情感和連結，也沒有權力處理區內事務，區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮，在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間，原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。 臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家，恢復鄉鎮市區自治，同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士，出任鄉鎮市區長、代表會代表，同時力行透明、課責的地方公共治理制度，打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程，實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治，開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。 目前台灣鄉鎮市及區（含直轄市及原省轄市）規模擴大的問題與挑戰 日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」，而推動合併之後，全日本市町村（鄉鎮市區）的總數，由平成大合併前的約…