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地方公共組織的新型態──行政法人

李天申 - 2019-03-14

地方公共組織的新型態──行政法人

李天申

李天申

臺北市立大學社會暨公共事務學系助理教授,研究興趣為準政府組織管理(行政法人與公設財團法人)、都市政策、災害資訊管理等。

今年一月,臺南市美術館二館正式營運。該場館是日本建築師坂茂設計的時尚建築,開幕不久即遇上農曆春節,吸引許多遊客,成為社群媒體上的打卡熱點。從地方治理的角度,南美館除了二館外觀吸睛,其另一特別之處,為臺南市政府政於 2017 年 3 月成立南美館董事會,使其成為國內第一家行政法人美術館。我國縣市政府設置地方行政法人,是未來趨勢,也是一大挑戰。

行政法人和行政機關的異同

若對行政法人感到陌生,必然會困惑它和和行政機關的差別。簡單來說,行政法人是政府成立、執行公共任務的公法人,其最大特點就是組織運作比行政機關有彈性。譬如,A君想到行政法人工作,不必參加高普考,只要法人對外徵才且專長符合,就可以去應徵。在待遇方面,行政法人也可以依據市場行情來給付員工薪資。

行政法人是由董事會治理的自主性組織。監督機關除了指派機關代表進入董事會,也會從民間尋覓專業人才,任命其擔任董事。另外,監督機關會對行政法人辦理績效評鑑,藉此監督運作成效,確保其公共價值。

行政法人會受到民意與審計機關的監督。當政府要成立行政法人,必須制定組織法,取得民意機關的同意後才能設置。另外,行政法人會接受政府的財政挹注,其年度預算書須經民意機關審議,而且主管也要列席備詢。同時,行政法人的決算,也必須接受審計。

曾聽過一種極端的意見:「如果行政法人真的這麼棒,那全部的機關都改成行政法人不就好了嗎?」須說明的是,不是所有行政機關都適合改制行政法人。依據《行政法人法》第 2 條,成立這類組織必須符合以下條件:第一,具有專業需求,或須強化成本效益及經營效能;第二,不適合由政府機關推動,也不宜交由民間辦理;第三,所涉公權力行使程度較低。在這些條件下,政府較適合成立的行政法人,應為文化、研究、社福、醫療等性質的機構。

國內行政法人的發展現況

行政法人在國內不是全新的公共組織類型,只是原本是以中央層級為主,地方則是較晚近的事。早在 2004 年,國立中正文化中心(下設國家音樂廳、國家戲劇院、國家交響樂團,前兩者合稱國家兩廳院)即從機關轉為行政法人。2011 年,《行政法人法》施行後,行政法人更是成為中央設置新機構,或是將行政機構轉型的熱門選項,並賦予地方政府準用該法的法源。

迄 2019 年 3 月,由中央部會監督的行政法人共有 5 家,包括:文化部監督的國家表演藝術中心(下設國家兩廳院、國家歌劇院、衛武營國家藝術文化中心、國家交響樂團)、教育部監督的國家運動訓練中心、科技部監督的國家災害防救科技中心、國防部監督的國家中山科學研究院、內政部監督的國家住宅及都市更新中心。

自 2015 年起,多個縣市追隨中央腳步,積極規劃設置行政法人。迄 2019 年 3 月,國內已通過組織條例的地方行政法人,除了南美館,尚有:高雄市專業文化機構、高雄市立圖書館、高雄流行音樂中心。另外,臺北表演藝術中心、苗北藝文中心、桃園市美術館等文化機構,也朝行政法人來規劃。

在地方行政法人個案中,以高雄市為大宗。高雄市政府於 2017 年 1 月,先將歷史博物館、電影館整併為專業文化機構,成為我國地方行政法人的首例;同年 7 月,美術館再併入專業文化機構,完成兩階段整併。2017 年 8 月,高雄市立圖書館也從行政機構改制為行政法人。至於高雄流行音樂中心,其設置自治條例於 2017 年 5 月三讀通過,但尚未營運。

地方行政法人的未來展望

政府機關的行政能量畢竟有限,基於公共事務的需求,在可以預見的未來,地方行政法人的數量會持續增加,尤其是直轄市的文化機構。然而,行政法人不是完美的公共組織,在賦予彈性的同時,也可能發生流弊。因此,行政法人的設立、董事會的運作,以及能否提供優質的公共服務,都有待長期的追蹤與檢驗。唯有提升行政法人課責機制的健全度,以及找到符合專業需求的治理人才,才能真正對人民有利。

參考文獻

  1. 李天申,2017,《準政府組織的課責:以公設財團法人及行政法人為例》,國立臺灣大學政治學研究所博士論文。
  2. 李天申,2014,〈省思「一臂之距」—論我國準政府組織的治理與課責〉,《思與言:人文與社會科學期刊》,第52卷第4期,頁161-201。

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臺北市立大學社會暨公共事務學系助理教授,研究興趣為準政府組織管理(行政法人與公設財團法人)、都市政策、災害資訊管理等。

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