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地方水患治理中脆弱性之省思

許耿銘 - 2018-12-12

地方水患治理中脆弱性之省思

許耿銘

許耿銘

臺北市立大學社會暨公共事務學系副教授

台灣的雨季概約介於每年的 5 月至 10 月,雨水主要來自於颱風、梅雨以及午後對流所引發的夏季降雨。其中,由於全球暖化之故,颱風所致的降雨強度大幅增加,平均降雨強度可超過 60%;而在 21 世紀末的梅雨,預計在台灣中、南部將呈現明顯增加的趨勢,特別是在西南沿海,其降雨增加率可達 30%;若以極端降雨變化而言,降雨型態呈現短延時、強降雨的現象(許晃雄等,2017:43-47)。

此外,以 2018 年 8 月下旬在台灣南部所造成的暴雨是因熱帶性低氣壓與西南季風輻合產生劇烈降雨;以台南市為例,各行政區 24 小時累積雨量多在 500 毫米以上,重現期也超過 100 年,已超過原先水患治理的標準(張榮祥、楊思瑞,2018)。

以脆弱性、暴露量與調適力等社經條件皆不改變為前提,若僅單獨考量降雨量的情境之下,台灣未來極端降雨頻率與強度可能增加,因此可能增加極端暴雨事件造成的淹水災害風險(例如:河川洪水溢淹、都市積淹水)(童慶斌等,2017:7)。由於降雨狀況的遽增,時常衝擊民眾的生命、安全及財產。

Blaikie等學者(2004)認為脆弱性是影響個人或團體受災機率與災後恢復能力的特質,包括人、財產、環境、社會、與經濟活動等暴露於災害的程度、抵抗災害衝擊的承受力、及是能否從災害的衝擊中回復的能力等;若採較為廣義的界定,可將其理解為是造成損失的潛在因素(Cutter, et al., 2003)。各家論者對於脆弱因子之內涵與分類存有不同見解,但社會科學較為關注社會經濟條件,特別是有哪些族群面對災害時相對較為脆弱。

根據學者的研究結果,可將水患脆弱族群概分為四種:第一種為地理區之脆弱(例如:海岸地區、低窪地區等);第二種為人口特性之脆弱(例如:女性、小孩、老人,或是貧窮等邊緣人口等);第三種為職業性質之脆弱(例如:戶外工作者、農林漁牧業者等);第四種為生理機能之脆弱(例如:心血管疾病、呼吸道疾病患者或具慢性腎臟病患者等)(童慶斌等,2017:31)。協助各類脆弱族群,是水患治理的重要課題(李明憲等,2008:60;Hemingway & Priestley, 2006)。

若以台灣現行「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」之規範,其中界定「保全對象」,是指水災危險潛勢地區內需予保護之居民,屬弱勢族群或居住地下室者應列為特別注意之保全對象;而「弱勢族群」則是指水災期間需特別援護疏散撤離之對象。對於前述這些族群在遭遇水患時於自立避難有困難之特殊需求者,應依據其特殊需求規劃相對應之避難對策,考量其行動能力、資訊接收能力、交通工具需求、可能的安置地點等( 國家災害防救科技中心,2016 )。

無論從學界研究與實務法規而言,皆認為面對水患風險,吾人必須針對弱勢族群優先撤離、提供必要資源等協助。但是根據筆者先前訪談被列為中低收入戶的保全對象,請教其面對水患之防範與因應作為時,其多數表示家中經濟狀況雖然不佳,所以就算淹水,財務損失有限,而且有受訪者表示「水淹起來時,我可以跑啊」,並不完全認同當今學務界和實務界對於保全對象的認定。

當然前述受訪者的反應,可能與其風險意識或受災經驗有關;亦反應在災害的不同階段,可能有需要調整界定保全對象的範疇與類型。甚且,對於保全對象或弱勢族群的界定,各方容有不同考量,例如:McMichael等學者(2008)認為經濟狀況不佳之族群,通常位處於食物較易腐敗、且有威脅性之環境中。不過,由於國內目前的評估指標,經常直接參採國外的指標(林冠慧、張長義,2015:69),因此建議部分指標所論及的脆弱族群,尚須考量台灣在地的適用性。

參考文獻

  • 李明憲、周晶晶、趙勇維、吳東昇(2008)。日本全民減災教育運動與企業防災之研修,內政部消防署研習考察報告。
  • 林冠慧、張長義(2015)。脆弱性研究的演變與當前發展,地理學報,77,49-82。
  • 國家災害防救科技中心(2016)。疏散撤離,瀏覽於2019.3.30,取自https://easy2do.ncdr.nat.gov.tw/easy2do/2013-05-24-10-57-11/2015-06-04-08-16-51.html
  • 張榮祥、楊思瑞(2018)。台南水患肇因先天 淹水難消失,瀏覽於2019.3.30,取自https://www.cna.com.tw/news/aloc/201809170022.aspx
  • 許晃雄等(2017)。台灣氣候變遷科學報告 2017-物理現象與機制(總摘要)。台北:國家災害防救科技中心。
  • 童慶斌等(2017)。台灣氣候變遷科學報告 2017-衝擊與調適面向(總摘要)。台北:國家災害防救科技中心。
  • Blaikie, P., Cannon, T. Davis, I., & Wisner, B. (2004). At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters. New York: Routledge.
  • Cutter, S. L., Boruff, B. J., & Shirley, W. L. (2003). Social Vulnerability to Environmental Hazards, Social Science Quarterly, 84(2), 242–260.
  • Hemingway, L., & Priestley, M. (2006). Natural Hazards, Human Vulnerability and Disabling Societies: A Disaster for Disabled People? Review of Disability Studies, 2 (3), 57–67.
  • McMichael, A. J., Neira, M., & Heymann, D. L. (2008). World Health Assembly 2008: Climate Change and Health. The Lancet, 371 (9628), 1895–1896.
  • Wisner, B., Blaikie, P. M., Cannon, T., & Davis, I. (2004). At Risk. Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters. London: Routledge.

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臺北市立大學社會暨公共事務學系副教授

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