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地方領導的未來

徐俊明 - 2021-09-07

地方領導的未來

徐俊明

國立臺灣大學政治研究所博士生

政治制度要長期成功運轉其一特點是在面對不斷變化的環境中保有體制創新及按組織需要進行改革,以及能面對新的問題及需求時做出有效的治理,地方領導是達成上述目標的重要人物,這尤其在疫情嚴峻的今日更能體悟此重要性。因此,本文以Bentzen, Lo & Winsvold(2020)的研究為基礎,試圖向讀者介紹不同地方領導的類型、特點及優缺,接著也會依據目前臺灣經驗進行剖析,從而增進對地方領導的認識。

政治領導

政治領導的定義是取決於制度、文化和歷史背景而有所差異,因此不同地方所運行的方式是不同的,然而,當中有三特微是地方領導者都需要具備。第一是關於地方議程的設定(agenda setting),領導者在任期內會注意到及採取政治行動的行為,例如,在疫情期間地方政府會視防疫為最優先處理的議題,至於其他社會問題便可能投放較少的心力。第二是針對問題尋找解決方案,不同問題可以會有不同的方式來解決,但到底哪一方案是最好的,這需要廣結地方政府、專家、學者、不同的利害關係人及市民來共同討論。最後,地方領導需要具有動員支持能力來解決問題。然而,不同的領導類型會影響議程設定的討論、尋找解決方案的決策及執行,因此,在接下來,我會簡單介紹四種政治領導的類型讓讀者們認識。

四大政治領導類型:

Bentzen, Lo及Winsvold(2020)的研究是針對丹麥與挪威的案例進行討論與分類,研究者把地方領導類型依據民主理想(democratic ideal)及分權程度(ideal of power dispersion)來區分,在民主理想中可以分成代議式(representative)及參與式(participatory)兩類,再按照權力分權程度,區分成4種政治領導類型:1, 行政領導(Executive leadership)、2,集體領導(collective leadership)、3,協力領導 (collaborative leadership)及4,分配領導( distributive leadership),如圖一所示。

圖一、地方領導的類型
圖片來源:引自Bentzen, Lo & Winsvold(2020)

一、代議式政治領導

代議式政治領導其核心是人民按民主選舉制度選出代議者。領導者必須在任期內透過議程設定、處理問題等來獲取選民支持以贏得下次選舉,而人們則在下次選舉時向代議式政治領導者課責。代議式領導可以分成兩類:1,行政領導、2,集體領導。兩者區別在於握有權力的人數多寡。行政領導在於強化最高政治領者的位置,通常是市長,或分散在幾位領導人中,如委員會主席和行政會議主席。此一領導類型最高政治領導者更多權力,從而增加施政效率與增加決策能力,然而當沒有適當的制衡機制,便容易產生權力過大的問題。至於集體領導,領導人數較行政領導多,如丹麥與挪威,他們的地方政府是以委員會運作,把權力下放到委員會中,並共同決議。集體領導委員們能針對決策集思廣益,從而增進決策的品質,但是可能面臨的缺點是,當決策時若沒有一致共識、派系間衝突或是委員間權力不對等時,很多事情可能便做不了。總言之,行政領導與集體領導的差異在於行政領導是強調決策權,而集體領導在於政策制定的能力。

二、參與式政治領導

其次是參與式政治領導,其重點則偏重於公民在政策參與的角色。公民參與能提升相關的政策的知識,以及激發對社區的承諾,從而實踐社區創新的政策。因此,參與式模型促進參與和學習,並把知識與資源投入到領導過程,從而提升效率。具體而言,政治領導者會以協力的方式把議會外的行動者加入討論議程的設定,解決問題,並動用資源來實施政策。參與式領導可以分成兩類:1,協力領導、2,分配領導。首先,協力領導的風格是把權力下放與分享給他人從而達至目標,即是政治人物與公民之間進行溝通與合作。換言之,協力領導是在政策制度過程中納入公民的參與,例如特設協力委員會,並邀請公民參與及成為特定議題的選舉代表。這一機制能提升公民參與並在決策的過程中加入了新的聲音往往會帶來新的想法與知識,使政策更貝創新性,然而協力領導的效果會因授權的程度、參與的程度以及合法性而有所影響(Barrett, Gregory et al.2012)。換言之,誰可以參與?涵蓋性與多元性為何?民眾在參與後政府採納的程度?都是協力領導需 要考量的。如果只有相關利益的小數人參加,我想政策只會偏向於小數利益;但是若民眾參人數愈多,有時候較難產生共識。

第二,分配領導是指任何公民都有機會能成為合法的治理領導者並動員支持者。政治權力下放至市鎮並由其人民決定地方事宜。因此政治權力在政治領域分散外,更能擴散至公民社會中的政治場域。簡單而言,分配領導是把治理的權力分享給一群非當選公民。以目前臺灣社會並沒有相關的經驗,人民也較難想像,以丹麥與挪威的經驗而言,政府會資助或促成公民提出與執行計劃、將決策權下放給非民選團體,如道路植樹計劃又或移民融入社區計劃。分配領導會強化地方政府領導,原因在於做出政策必須要了解到地方相關知識,以及騰出政策議程空間來執行,再者積極動員地方支持。最終,地方政策是具合法性及符合地方需要。

臺灣經驗

上文簡單介紹了四種政治領導類型,接下來針對臺灣情況進行討論。以目前臺灣的情況,四類領導類型會交配使用,特別是行政領導及協力領導。從整體的決策,大多數是採用行政領導,由縣市首長來進行決策,有時候不同局處基於不同的政策議題的探討及內部事務會交由委員會決議。但是在決策的過程中,自民主時代開始,政府在決策過程中便引進參與式的協力領導,公民意見會影響政府的決策,自2001年,由林明國、陳東升教授領導下,針對二代健保的議題首次引入公民參與(林國明、陳東升,2003),及後公民參與如雨後春筍發展,在不同的政策過程中公民參與是不可或缺的機制,例如在社區發展時便需要舉行公聽會、地方政府實落政策前召開政策說明會、甚至是當今流行的I-voting等。因此,在臺灣的決策上,大多數仍然是由行政拍板決定,但在決策過程中會輔以參與式的協力領導,一來強化政治人物與公民及其他利益團體的互動,同時使政策能兼顧更多人的需求與利益。至於分配領導,以目前臺灣社會而言,仍需要進一步的開放公民社會空間與力量後才有條件進行。

領導是重要的議題,也是牽動社會福祉的重要引擎,好的地方政府領導不但可以在跨層級政府中執行地方事務,同時能面對新問題及需求時做出有效治理。本文介紹了四種政治領導類型、其特點與優缺,以及針對臺灣的現況進行簡單的剖析,希望能讓讀者們增進對於地方領導的認識並增進對社會關懷,增升公民力。

參考資料
Barrett, Gregory. et., al.2012. Assessing the Policy Impact of Deliberative Civic Engagement. InNabatchi, Tina, et al, eds.Democracy in Motion: Evaluating the Practice and Impact of Deliberative Civic Engagement. Pp.181-203. Oxford: Oxford University Press.
Bentzen.T. O, Lo.C and Winsvold.M. 2020. “Strengthening local political leadership through institutional design: how and why.” Local Government Studies, 46(3):483-504.
林國明、陳東升,2003,〈公民會議與審議式民主:全民健保的公民參與經驗〉。《台灣社會學》6:61-118

首圖來源:pch.vector / Freepik (https://reurl.cc/3a0E6l)

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