九月上旬期間，新竹縣市共議合併改制直轄市，此議一出隨即躍上全國新聞版面，除了獲得正反不一的評價外，也引發諸如直轄市制度、財政分配、二級制政府、鄉鎮市自治存廢與其他縣市是否一併改制為直轄市的討論。換言之，新竹縣市合併及改制的議題，不光是大新竹地區的地方「議程」（agenda），更涉及水平縣市間跨域層面與中央地方垂直府際層面的公共討論。而其所涉及的行為者（actor）的支持與否，將可能影響該案的後續發展。是給予順水的推力？還是形成關鍵的否決？都有可能。

是竹竹二合一合併的議程還是竹竹苗三合一合併的議程？

竹竹二合一合併的地方討論一出，隨即觸發苗栗縣的進一步行動，如果讓竹竹整合成功，那等於是從新北市金山萬里地區，一直到台中梧棲龍井的台中港，這一條北海岸到西部走廊地區，只有苗栗縣不是直轄市，儼然成為直轄市的真空地帶。也因此，苗栗縣正積極促成「竹竹苗」的合併改制方案。

就「法制面」來說，竹竹二合一合併，其加總的人口僅有102萬人；然而改制為直轄市的門檻，最少要125萬人。換言之，若要促成竹竹二合一合併，就要修改《地方制度法》，將直轄市的門檻標準，調降為100萬人，方能成行。然而，為何是100萬人？為何不是80萬人？這個問題已引發其他縣市立法委員的質疑，這樣專為新竹而修法，不是國家制度設計應有的態度。

而就竹竹苗三合一合併來說，三縣市加總的人口為156萬人，不用修改法律，沒有量身訂做的修法問題，此為三合一合併的優勢。這個方案雖有人贊成，認為苗栗竹南頭份等地本應整併入大新竹生活圈；但也有人質疑，竹竹苗整併後，南北縱深過長，將不利未來新直轄市的有效統理；況且，苗栗縣通宵苑裡與卓蘭地區的民眾，也有不少人自認比較接近台中生活圈，所以竹竹苗的整併也未必是該地的最大公約數，尚需進一步的地方調查與公共討論才能釐清。

是由上由下的議程還是由下而上的議程？

依據現行《地方制度法》第7-1條規定，「合併改制直轄市」的運行方式有二。該條第1項為由上而下途徑；第2項為由下而上途徑。

第1項規定：「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。」換言之，發動方為「內政部」(中央政府)，由中央主導完成改制計畫書，完成後送交所涉直轄市、縣市政府「徵詢意見」，然後再由行政院核定。這個由上而下途徑，發動及主導為中央政府，地方政府僅是被動、配合的角色；這個過程雖有地方「徵詢」過程，但徵詢的內容，大抵為參考性質，不具有法定效力。

第2項規定：「縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。」此為由下而上的改制途徑。回顧2010年，我國所推動的五都改制，其新設的4個直轄市，各地方要跟哪個縣市（或直轄市）合併，概由地方自行討論，待各改制計畫書由各該地方議會通過後，再由內政部召開合併改制的專家學者審查會，完成審查後送行政院核定。這個途徑已有2010年的前例可循，2014年的桃園市改制直轄市，也同樣以此方式進行。

回到竹竹二合一合併或是竹竹苗三合一合併的問題，因這兩個方案分別獲得不同縣市主政者的支持，也就是說，這在縣市之間「沒有共識」。而在沒有共識的情況下，就難以用「由下而上」的途徑進行。換言之，只能依靠由上而下的操作，但這樣的運作本文認為，還是必須建立在已經有堅實地方共識的前提下方能進行。其理在於，這畢竟涉及一個或數個縣市層級自治法人的存廢，以及十數個（或數十個）鄉鎮市自治法人何去何從的問題；而且合併後的「議會」，其議員員額數將會有數十席的議員席次縮減（竹竹合併將會減少26席的議員席次；竹竹苗合併將會減少56席的議員席次），故若執意推動，恐怕會招致更大的地方反制。

是2022年的制度變革議程還是從長計議的2026年議程？

2010年的五都改制，涉及合併的地方首長，諸如胡志強、黃仲生、許添財、蘇煥智與楊秋興等人，其縣市長的任期都是第二任的首長任期，後續沒有連任問題，這也使得改制的阻力小一點。

而今年的竹竹合併案，林智堅市長兩任期滿，但楊文科縣長仍有連任一次的可能，以致於兩人對於竹竹合併，或有不一樣的政治盤算。這樣的觀點，或許能夠解釋嘉義地區的合併改制，大嘉義地區的主要政要目前幾乎是消極態度，其因在於翁章梁與黃敏惠目前都為第一任，若2022年合併，這就將面對議席縮減、競爭強度拉高的局面。此外，合併後的嘉義直轄市，其立法委員席次可能會由3席減少為2席（2030年以後調整），若再加上議會議員席次減少，乃至於轄區內鄉鎮市自治的取消，這更將會全面衝擊整個嘉義地區的地方政治生態。也因此，2022年的合併改制議程與2026年的議程，其利害關係結構大不相同，其支持力道與反對勢力的集結也會不一樣。

除此之外，2022年若要動縣市合併改制，有前述須修訂《地方制度法》或是新訂《行政區劃（程序）法》的問題，若要緊急立法或修法，可能不會是完整的三讀程序，將會逕付二讀緊急立法，而這樣的立法進程，有不小的可能是為特定縣市量身訂做的立法內容。而且這也牽涉是簡單的竹竹二合一合併，還是稍微複雜的竹竹苗三合一合併。二合一的話，有2010年三件合併案的前例可循；三合一的話，無前例可循，複雜度提升，新直轄市政府行政中心的選址，與舊有的縣市政府組織整併，就將是極大的組織改造工程。而若是如某新竹地方人士所主張，北苗栗地區劃設進入竹竹合併的新直轄市、南苗栗各鄉鎮改歸台中市。若要如此，則宜以2026年的合併改制議程為宜。

最後，新竹縣有13個鄉鎮市（五峰鄉與尖石鄉為山地原住民鄉）、苗栗縣有18個鄉鎮市（泰安鄉為山地原住民鄉）；若改制為直轄市，其所轄之鄉鎮市將改制為區，僅山地原住民鄉，維持自治體制。但要注意的是，新竹縣與苗栗縣為我國客家大縣，客籍人數七成以上，改為派出機關區體制後，有不小的可能在原住民區以外，再增訂客家自治區的可能（筆者約於8年前，接獲高雄市美濃區客籍人士來電，討論仿照直轄市原住民區的體制推動客家自治區的制度變革）。

是維持既有財政餅幅的議程還是擴大財政大餅的議程？

近十多年來，為何會有數波的改制直轄市運動，其首要著眼點概為財政分配的問題。以2020年的分配數據來看，六個直轄市的統籌分配稅款（以下簡稱「分配稅款」）都在200億元以上，但新竹縣、市各僅獲得約45億元的分配稅款。然而，如同新竹地方人士的主張，新竹地區的企業，其上繳營業稅為全國優等生，但其所獲分配卻矮人一截，所以新竹應改制為直轄市，以保障他們的財政分配權益。

然而，我國分配稅款的來源畢竟來自同樣一個池子，若不擴建池子，那第七都的加入，必定會影響既有六都的財政分配權益。就目前的初期討論，尚未討論到是否擴大分配稅款稅源的部分，但依照我國過去2直轄市變成5直轄市，乃至於6直轄市的變革經驗，都是先保障原有直轄市的分配稅款分配數額不低於各該直轄市以前的分配數額，再去調整分配公式（如稅源別及其比例）。

所以，第七都的設立，其增加分配稅款數額，有很大的可能還是會去拿原本中央的錢當作直轄市的分配稅款。以竹竹併為例，2020年兩縣市約獲得90億元的分配稅款，試以分配稅款的分配公式計算，竹竹合併為直轄市後，約可得到280億元的分配稅款數額，等於成長了190億元。新竹的錢確實變多了，但也瘦了中央政府既有的財源。所以整個來說，若餅幅不擴大，那原有的六都，就很有可能會去反對第七都的設立。但若擴大財政餅幅，那第七都的設立又可能會讓中央的財源減少，更何況後續還會有第八都的問題。而第七都與第八相繼成立後，是否會影響中央對於該等直轄市的財政補助（如補助款），那又是另外值得關注的課題。

如上表所示，依2020年各直轄市、縣市的分配稅款與補助款的數額來看，諸如新竹縣、新竹市或苗栗縣，相較於六個直轄市，其所獲得之分配稅款數額，確實相差甚遠。但六個直轄市畢竟人口眾多，若從「人均」的角度觀之，加上補助款人均的部分，新竹市所分得的加總款額，比新北市、台中市與桃園市還要多；新竹縣的話則超越新北市、台中市、高雄市與桃園市；苗栗縣的話，六直轄市的數額都在其數額之下。

是新竹議程還是全國議程？

如前所述，如果是竹竹二合一合併，至少要修改相關的全國性法律。而修法是立法院主導，該院立法委員來自全國各地；也因此，竹竹的合併改制，就很難單純是新竹縣市之間的地方議程。

回到2010年的五都改制，當年首先發動的是台中縣市合併改制案，而當年在3都15縣的總體方向下，中央積極促成此一方案。然而，台中縣市合併的政策議程，影響了國內都市的排名順序，原本居於第二的高雄市，當時本來就已是直轄市，但台中縣市合併後，新台中市的人口、土地面積將遠遠超越未合併高雄市，尤其在諸如統籌分配稅款的分配將會落於非常不利的地位，遂而觸發當年高雄縣、市的合併改制。除此，當年尚有新北改制案、桃園改制案、台南合併改制案、雲嘉合併改制案與彰化縣改制案。

而此可見，不管是竹竹合併，還是竹竹苗合併，這都將不是竹竹(苗)的地方議程，紙終究包不住火，這涉及池子之內有限資源的分配，更牽涉到城鄉間的排序情感問題，所以很難控管在有限的區域。除此，若直轄市改為100萬人的門檻標準，那諸如基隆、雲林、南投、嘉義縣市、屏東、花蓮、台東、宜蘭、澎湖、金門、馬祖等縣市，更將成為「二等國民」、「次等公民」，其財政地位與縣市情感問題，將會引發更大的反制。無怪乎，竹竹合併的新聞一出，後續進而出現全台直轄市、全面二級制政府的制度變革倡議。

議程控管困難的竹竹合併改制案

議程涉及什麼時間討論，以及讓什麼人進來討論的問題；尤其，若是某議程會「波及」（spill over）他人既得利益的得喪，那就必須再進一步擴大參與範圍，或是用其他的資源換取他人的支持（或是「不反對」）。

如前述討論，特定縣市的合併與改制問題，不是局部地區的問題，絕對是「全國版的地方課題」，牽一髮而動全身。如前所述，竹竹合併改制的消息一出，竹竹苗合併的倡議隨即出現、彰化縣認為該縣改制直轄市比新竹更具有正當性，而嘉義縣有立法委員也認為不應為單一縣市進行修法；除此，人口100萬人以下的縣市更疾呼不應忽視該等地方的財政分配權益。

在全國已有6直轄市，有七成民眾為直轄市民的今日，第七都的設立將會更為敏感，非有更為全面的公共討論議程不可。若為偏狹的私相授受，那只會讓議案胎死腹中，斷送議程延續、地方發展更好的機會與可能。

首圖來源：Vecteezy