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[活動紀實]臺灣新冠肺炎疫情的風險治理:歷史機遇、暴露度、脆弱度與韌性

亭仔腳團隊 - 2021-10-16

[活動紀實]臺灣新冠肺炎疫情的風險治理:歷史機遇、暴露度、脆弱度與韌性

亭仔腳團隊

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我們是一群關心臺灣地方公共事務的學術研究者、實務工作者,成立「亭仔腳ㄟ地方治理」網站,以表達對地方事務的關心、觀察、批判、討論與建言,並作為教學個案的交流平台。

亭仔腳於2021年10月2日(六)下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授,以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下,幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。

中央研究院社會學研究所研究員林宗弘從災難治理分析臺灣的疫情防治,並認為可以與公衛角度互補。他引介聯合國跨政府氣候變遷專家小組(IPCC)用於處理氣候變遷議題的社會風險函數,作為分析防疫的框架:

疫情風險(risk)=災害潛勢(hazard)x 暴露度(exposure)x 脆弱度(vulnerability)/韌性(resilience)

首先,災害潛勢指造成意外事故的物理、化學或生物衝擊事件發生的期望值,例如地震規模、颱風強度或瘟疫的基本再生率與致死率。COVID-19給我們上的一課在於,它的中低致死率與高基本再生率,使得它的造成的死亡人數,甚至高過那些高致死率的疾病。

其次,暴露度指社會受到病毒負面影響的人口與財產總數,也是防疫的重點。臺灣在疫情防治的第一時期(2020年一月至2021年三月)即守得很好,透過檢疫、隔離、口罩和社交距離等方式,幾乎將損害降至最低。

第三,脆弱度指面對災害之暴露度時,社會各階層因各項條件的不同,而顯現出的受災程度高低。無論就個人層次、社區層次或國家層次,疫情的脆弱度都有顯著的差別。個人層次上,中下階層或低所得家庭、行動力障礙者受風險較高。在社區層次上,弱勢群體所居住之地點,也常是醫療、教育、公共工程品質較差的環境,提高受災機率。國家層次上,醫療資源的供給與醫療機構的品質,以及一國的政治制度與性別因素(女性的健康不平等情況格外嚴重)等等,都會影響到疫情治理的成效。臺灣於2021年五月起的第二時期防疫階段,社會裡脆弱度較低的群體(例如性工作者、老人)與環境(例如外籍移工宿舍、茶室),恰好都位於底層且易遭汙名化或社會排除,最終也成為該波疫情爆發且難以治理的原因。

最後一個疫情治理的分析面向為韌性,即社會面對災難或疫情時啟動的自我保護機制。林宗弘指出,社會網絡或公民參與,或統稱叫「社會資本」,對災難應變和災後重建是非常有幫助的,也可減少政府施政成本。活躍的公民社會,在「資訊傳播」、「資源動員」、「自主規範」,以及「心理重建」上,表現也較佳,這可從臺灣過往各種災難事件後的恢復過程觀察到。

說到社會資本,有意思的是,這個概念在COVID-19疫情下出現耐人尋味的「矛盾」現象。一般來說,社會資本越大(廣大人脈和活躍於社交生活)的人,對日常經濟和身心健康更有益。但在COVID19之下,社會資本積累越多、認識越多人,卻可能形成超級傳播鏈。最明顯的例子,莫過於2021年五月出現的獅子會長染疫事件。換言之,個人社會資本越大,易造成疫情擴大,這也說明了各國必須透過各種手段減少群聚。

當然,前述社會資本與防疫的矛盾,係指就「個人社會資本」而言。倘若是社會對中央/地方政府、對科學的信任所形成的「集體社會資本」,以及民眾集體合作的防疫行為,即對防疫有正面幫助。因此,林宗弘的見解是:在COVID-19的防疫上,個人的社會資本,和集體的社會資本,必須分開來討論。

在資訊傳播方面,臺灣網路資訊科際與資訊流通普及,加上臺灣社會信任2020年初如李文亮等吹哨者的警示,迅速加以應對而減少災情暴露度,是明顯產生防疫效果的原因。

在資源動員方面,最顯著的例子莫過於臺灣的「口罩國家隊」。在中央政府訂下政策後,獲得民間相關產業、醫療與藥事機構的配合,才得以發揮出最大效果。另一項正面例子,是當萬華社區保守汙名化之苦,有位里長方荷生為街友與獨居老人發起募集「食物包計畫」,原希望募款150萬,三天就達標募到500萬,民間團體「人生百味文化建構協會」、「台灣芒草心慈善協會」也獲得大量捐助。

在自主規範方面,臺灣民眾個人與社區鄰里因接受資訊後產生的自主保護行為,是除了服從國家法律規定外,另一項疫情得以控制的原因。這種傳統鄰里互助合作,例如2021年八月Delta變種病毒在屏東枋山群聚感染17人(1人不幸死亡),縣政府與村民有效圍堵,阻止疫情蔓延。

最後,林宗弘表示,台灣雖然已通過國境管制期與境內控制期的考驗,很快就會面臨第三個時期(逐步解封)的挑戰。解封時必須面對產業政策與地方治理的調整,即為臺灣下一階段的課題。

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