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議員質詢:表演還是實事求是?

徐俊明 - 2022-04-18

議員質詢:表演還是實事求是?

徐俊明

國立臺灣大學政治研究所博士生

臺北市議會在3月下旬陸續開始市政總質詢,王世堅議員在質詢時贈送柯文哲市長一件「我就爛」T恤,以表達對市長的不滿。經過媒體報導後成為了茶餘飯後話題。每當新聞報導後,總有人批評說,議員是在表演,嘩眾取寵。因此,本文試圖從學術觀點簡單探討,議員質詢究竟是表演還是實事求是?且有何功能?

議員行為——表達性質還是實事求是:

討論質詢之先,不妨先了解議員的立法行為。一般來說,議員的立法行為,大概可以成為兩類別,一類行為是偏向表演性質(show horse),而第二類則屬於實事求是(work horse)。在這一分類下,Polsby(1975)進一步依據議員質詢的行為如何展現其監督功能,將不同的立法行為定位在一條光譜上,一端是表演型(arena),另一端是轉換型(transformative)。前者是指議員的行為具有「表演」的傾向,是議會中政治力量互動較勁的場合,如口頭質詢;後者是指議員的行為可以實際地「轉換」成法律,如書面質詢、法律提案、委員會審查等,只是轉換程度不一。

在臺灣,廖達琪與陳月卿(2016)參考了Polsby的分類,將立委的九種行為定位在光譜中,從表演型到轉換型依序為:口頭質詢、臨時提案、書面質詢、法律提案、院會審議、委員會審查、委員會聽證、研究報告及黨團協商。雖然縣市議員的任務較立法委員少,例如沒有委員會聽證、黨團協商等,但是上述的光譜定位仍然可以參考。我們可以發現,口頭與書面質詢都屬於表演傾向的行為,當中口頭質詢表達傾向度最高。因此,本文進一步探討,到底口頭質詢與書面質詢有哪些差異?

口頭質詢與書面質詢的差異:

要簡單區分兩者的差異,我們可以參考學者Rozenberg與Martin(2011)的分類,其將口頭質詢與書面質詢依公開性(publicity)和取得詳細政策資訊(Detailed Public Policy Content)來區分,如下圖所示。從圖中可以發現,口頭質詢的公開性較高,相對之下取得詳細政策資訊則較低;書面質詢則呈相反的結果,取得詳細政策資訊程度較高,公開性則較低。

圖一:口頭質詢與書面質詢的差異
圖片來源:引自Rozenberg and Martin(2011: 396)

進一步來看,以臺北市施政總質詢為例,每位議員共有40分鐘發言時間,要在短時間囊括全市各式各樣的市政議題進行質詢當然是不可能,因此議員只會挑選重要的議題進行質詢。可能是反映當時社會所重視的問題、政府官員或政策弊端、選區選民所關心的問題等等,同時在質詢過程中,採公開透明,市民可以透過線上直播收看,也是新聞媒體所關注的焦點。因此,議員的質詢風格與表現,以及官員的回應可能成為媒體報導的內容,此外,選民亦可透過媒體的報導來了解社會所發生的事情,以及能評價議員與市政府的作為,這樣能對市府造成直接壓力。

因此,口頭質詢的特殊性在於公開性較高,但由於口頭質詢的時間有限,因此能取得詳細政策資訊則較為困難,再者,鑑於新聞版面能夠增加議員的知名度,為求曝光度的議員,則會選擇較傾向「表演」式質詢,期待媒體之力能夠增加其正面形象,提升連任的可能。

另一方面,以臺北市議會為例,根據《臺北市議會議事規則》第三十一條,議員可以在兩種情況下提出書面質詢。第一種情況是議員在口頭質詢中,巿政府應即時以口頭答覆,但經質詢人同意或質詢時間不及答覆時,得以書面方式答覆。第二種情況是議員隨時都可以提出書面質詢,市政府也應於七天內以書面答覆。然而,儘管所有質詢內容都公開在市議會網站上,供市民大眾查閱,但對於一般百姓來說卻鮮少人知道,這是與書面質詢的特性有關。 一般而言,每一書面質詢議員只會針對一個問題進行提問,當中詰問的內容會較深入,例如,要求市政府提出相關政策的詳細資料與數據,要求政府針對個案進行說明與解釋,這些都需要較多篇幅才能說明與解釋清楚,所以回覆的內容都會較精準,是口頭質詢無法做到的。但是如果官員無法在限時回覆,或是議員不滿意回覆品質,有時候會演變為議員下一次在口頭質詢中,成公開地批評或譴責政府的武器。此外,在公開程度方面,書面質詢不及口頭質詢吸睛,故不受媒體關注,自然地不會出現在大眾的視線之中。所以,書面質詢取得詳細政策資訊程度較高,公開性則較低。

議員口頭或書面質詢是都監督政府運作的工具,只是,基於口頭質詢與書面質詢的特性不同,會帶來的效果與影響不一。質詢時間的長短,會影響質詢內容的深度,如口頭質詢只在固定時間內要詰問完畢,議員當然會重點提出問題,並與官員進行簡單的對話;在書面質詢中,以臺北市為例,市府有七天的時間作答覆,因此內容上會較有深度與精確。

此外,在公開性方面,口頭質詢受媒體關注,容易造成社會輿論,因此較易進入大眾生活的視覺裡,同時,基於這一因素,議員質詢的方式也會偏向「表達」性質,務求博到新聞版面,相反,書面質詢則單純的文字來往,不受媒體關注,公開性則較低。所以,從上述所言,並不是所有議員的質詢都是「表演」,而是口頭質詢的特質容易使議員行為偏向「表演」。

最後,當我們在媒體上看到議員「有趣的」質詢時,除了在茶餘飯後哄堂大笑外,不妨也試著多了解議員質詢背後的政策內容,多關心社會所發生的事情,從而提升公民的素養。因為當愈多人參與其中,愈是了解社會議題,監督政府的力量便會增加,從而提升整體市政的水準。

參考資料:
Polsby, Nelson W. 1975. “Legislatures.” In Handbook of Political Science, eds. Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby. Reading, MA: Addison-Wesley,257-319.
Rozenberg, Olivier and Shane Martin. 2011. “Questioning Parliamentary Questions.” The Journal of Legislative Studies, 17: 3, 394-404.
廖達琪、 陳月卿,2016,《半總統制下國會監督實際作為之初探:台灣立法院與法國國民議會之比較》,〈政治科學論叢〉,69(3):27-54。
臺北市議會書面質詢網站:https://tcckm.tcc.gov.tw/tccgazFront/qnews/qnews_forTCC.jsp?first=true
臺北市議會 雲端議事影音:https://live.tcc.gov.tw/iSharePortalWeb/User/VideoList.aspx?category=3
臺北市議會 電子公報全文檢索系統:https://tcckm.tcc.gov.tw/tccgazFront/gazatte/gazette.jsp

首圖來源:作者提供

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