今年一月，臺南市美術館二館正式營運。該場館是日本建築師坂茂設計的時尚建築，開幕不久即遇上農曆春節，吸引許多遊客，成為社群媒體上的打卡熱點。從地方治理的角度，南美館除了二館外觀吸睛，其另一特別之處，為臺南市政府政於 2017 年 3 月成立南美館董事會，使其成為國內第一家行政法人美術館。我國縣市政府設置地方行政法人，是未來趨勢，也是一大挑戰。

行政法人和行政機關的異同

若對行政法人感到陌生，必然會困惑它和和行政機關的差別。簡單來說，行政法人是政府成立、執行公共任務的公法人，其最大特點就是組織運作比行政機關有彈性。譬如，A君想到行政法人工作，不必參加高普考，只要法人對外徵才且專長符合，就可以去應徵。在待遇方面，行政法人也可以依據市場行情來給付員工薪資。

行政法人是由董事會治理的自主性組織。監督機關除了指派機關代表進入董事會，也會從民間尋覓專業人才，任命其擔任董事。另外，監督機關會對行政法人辦理績效評鑑，藉此監督運作成效，確保其公共價值。

行政法人會受到民意與審計機關的監督。當政府要成立行政法人，必須制定組織法，取得民意機關的同意後才能設置。另外，行政法人會接受政府的財政挹注，其年度預算書須經民意機關審議，而且主管也要列席備詢。同時，行政法人的決算，也必須接受審計。

曾聽過一種極端的意見：「如果行政法人真的這麼棒，那全部的機關都改成行政法人不就好了嗎？」須說明的是，不是所有行政機關都適合改制行政法人。依據《行政法人法》第 2 條，成立這類組織必須符合以下條件：第一，具有專業需求，或須強化成本效益及經營效能；第二，不適合由政府機關推動，也不宜交由民間辦理；第三，所涉公權力行使程度較低。在這些條件下，政府較適合成立的行政法人，應為文化、研究、社福、醫療等性質的機構。

國內行政法人的發展現況

行政法人在國內不是全新的公共組織類型，只是原本是以中央層級為主，地方則是較晚近的事。早在 2004 年，國立中正文化中心（下設國家音樂廳、國家戲劇院、國家交響樂團，前兩者合稱國家兩廳院）即從機關轉為行政法人。2011 年，《行政法人法》施行後，行政法人更是成為中央設置新機構，或是將行政機構轉型的熱門選項，並賦予地方政府準用該法的法源。

迄 2019 年 3 月，由中央部會監督的行政法人共有 5 家，包括：文化部監督的國家表演藝術中心（下設國家兩廳院、國家歌劇院、衛武營國家藝術文化中心、國家交響樂團）、教育部監督的國家運動訓練中心、科技部監督的國家災害防救科技中心、國防部監督的國家中山科學研究院、內政部監督的國家住宅及都市更新中心。

自 2015 年起，多個縣市追隨中央腳步，積極規劃設置行政法人。迄 2019 年 3 月，國內已通過組織條例的地方行政法人，除了南美館，尚有：高雄市專業文化機構、高雄市立圖書館、高雄流行音樂中心。另外，臺北表演藝術中心、苗北藝文中心、桃園市美術館等文化機構，也朝行政法人來規劃。

在地方行政法人個案中，以高雄市為大宗。高雄市政府於 2017 年 1 月，先將歷史博物館、電影館整併為專業文化機構，成為我國地方行政法人的首例；同年 7 月，美術館再併入專業文化機構，完成兩階段整併。2017 年 8 月，高雄市立圖書館也從行政機構改制為行政法人。至於高雄流行音樂中心，其設置自治條例於 2017 年 5 月三讀通過，但尚未營運。

地方行政法人的未來展望

政府機關的行政能量畢竟有限，基於公共事務的需求，在可以預見的未來，地方行政法人的數量會持續增加，尤其是直轄市的文化機構。然而，行政法人不是完美的公共組織，在賦予彈性的同時，也可能發生流弊。因此，行政法人的設立、董事會的運作，以及能否提供優質的公共服務，都有待長期的追蹤與檢驗。唯有提升行政法人課責機制的健全度，以及找到符合專業需求的治理人才，才能真正對人民有利。

參考文獻
李天申，2017，《準政府組織的課責：以公設財團法人及行政法人為例》，國立臺灣大學政治學研究所博士論文。
李天申，2014，〈省思「一臂之距」—論我國準政府組織的治理與課責〉，《思與言：人文與社會科學期刊》，第52卷第4期，頁161-201。

首圖來源：台南市美術館粉絲專頁