臺灣在討論文官制度時，較少思考地方政府如何培養自己的治理人才。然而，若把眼光轉向日本，會發現制度相當不同，但對臺灣的地方治理極具啟發性。日本地方自治團體原則上採自辦招募與採用試驗，錄取後由自治團體負責任用、培訓與留才；其任用程序仍受《地方公務員法》所建構之能力實證與公平原則所約束。。在地方治理議題日益複雜、跨域協作成為常態的今日，「文官培訓」已是日本地方政府能否累積治理能力的關鍵。本文將說明日本地方層級的文官培訓制度，並思考其對臺灣地方治理的啟示。

一、文官制度概況

日本文官體系過去以專業與穩定著稱。無論是在戰後重建、產業政策推動、日常行政運作，文官向來被視為日本國家治理能力的重要支柱。然而，進入二十一世紀後，日本社會對文官體系的評價逐漸出現變化，其信任基礎亦不再如過往般穩固。近年來，日本社會中可見針對特定部會的抗議行動，以及社群媒體上對文官體系的激烈批評，皆顯示文官已不再只是隱形與中立的角色，而逐漸成為公共輿論檢討的對象。

文官體系所處的制度環境也出現重要變化。自1990年代末期以來，日本持續推動行政改革，核心方向之一在於強化政治主導。透過中央省廳整併、首相官邸功能擴張，以及高階文官人事權的集中化，政治部門在政策方向與人事安排上，取得更為明確的主導地位。在此脈絡下，文官的角色逐步從政策構想與方向設定的參與者，轉變為在政治既定方向下，負責將政策具體化、制度化並落實執行的專業行動者。

與此同時，日本文官體系也承受強大的人力結構壓力。近二十年來，無論在國家或地方層級，公務員總量整體均呈下降的趨勢，長工時問題尤其嚴重。另一方面，國家公務員考試的報名人數持續下滑，年輕世代在任用未滿十年即離職的情形逐漸成為常態。這些現象顯示，文官體系正同時面臨「招募不易」與「留才困難」的雙重困境。

在此條件下，行政體系的穩定運作與治理品質面臨極大風險。當人力補充困難、組織內部的學習與經驗尚未累積完成便因流動而中斷時，單純依賴既有制度與慣例，已不足以撐起長期的治理能力。因此，「文官培訓」開始被視為核心治理課題，而不再只是人事管理體系中的附屬工作。

二、地方政府自聘公務員

欲理解日本文官的培訓制度，特別是地方層級的運作，必須先掌握其人事制度的關鍵特徵：日本的地方政府可以自行聘任公務員。這一點，與臺灣以考試院為核心、高度集中分發的人事體制，有根本上的差異。

在日本，無論是都道府縣、市町村，均可自行辦理考試、決定錄取人員，並由地方政府直接負責其任用與培訓。其中，地方公務員即佔全國公務員總數的八成以上，比例相當高。錄取之後，多數公務員長期在同一組織內服務，跨機關流動相對有限。在這樣的制度設計下，公務員入職之後該如何培養，成為地方政府必須面對的問題。

三、多元培訓與自我能力開發

日本地方政府已發展出多元的文官培訓方式。多數都道府縣、市町村，會結合在職訓練（On-the-Job Training, OJT）與集中研修（Off-the Job Training, Ooff-JT），協助新進人員逐步熟悉行政流程、地方事務與組織文化，並在職涯不同階段提供對應的能力培養。關於在職訓練的部分，新進職員到職後，通常會配屬一名具備實務經驗的資深同仁擔任導師，在約一年的期間內，協助新人熟悉職務。至於集中研修，則是將公務員在一定期間內離開原有職務，集中於特定研修機構或場域受訓，以補充在職訓練所不足的知識與能力。

值得注意的是，地方政府對文官培訓的投入，並不只限於政府安排的研修課程。以東京都為例，除了一年期的導師制度與研修外，亦鼓勵職員進行自我能力開發。對於取得與業務相關的專業證照，例如會計、資訊、語言等能力認證，或參與外部進修與技能提升課程，東京都政府會提供補助。

地方層級的培訓制度，並非僅存在於東京都等資源相對充裕的地方政府。以新潟縣上越市為例，該市亦透過制度化設計，鼓勵職員進行自我能力開發。上越市針對職員取得與業務相關的專業證照、參與外部研修或進修課程，也會提供經費補助與明確的申請機制，使培訓不限於機關所安排的研修課程，而能延伸至職員依業務需求而主動規劃的學習路徑。

像上越市這樣的作法顯示，即使是非都會型的地方政府，也可透過相對有限但制度化的資源提供，將職員能力的成長納入公共治理的環節。而且，相較於僅依賴集中研修，上越市的經驗更凸顯地方政府在培訓設計上的自主性，以及其對長期治理能力累積的重視。

四、跨自治體的共同培訓機制

在跨自治體層級，日本另設有「自治大學校」，作為地方公務員唯一的中央研修機構。自治大學校設於東京都立川市，由總務省主管，其設立目的是要補足單一地方政府難以獨立完成的培訓需求。

自治大學校的研修對象，主要是具有實務經驗的地方公務員，其課程設計是以政策課題、治理能力、制度運作為核心。透過集中研修，不同都道府縣、市町村的公務員，得以在這個學習場域中，重新理解地方自治的整體架構，並將各自的實務經驗帶入討論，形成跨自治體的共學過程。

這樣的研修機制，促使地方公務員建立知識層面上的共通語言，也可跳脫單一自治體的視野，理解其他地方政府在不同資源條件與限制下的治理方式。對許多地方政府而言，這類跨自治體的集中研修，也是建立橫向人際網絡的平台，使公務員在回到原任職機關後，能夠透過既有的人際連結，促成跨縣市或跨領域的協作。

五、官民合作與跨國交流

近年來，部分地方政府更進一步發展與民間合作的培訓模式。以神奈川縣小田原市為例，該市曾安排市府職員與當地企業員工（如富士通、JR東日本）共組跨界團隊，針對「如何吸引年輕世代移入地方」等具體課題，進行為期數個月的共同研討與方案設計。參與者不僅需要提出政策構想，還必須考量可行性、成本與實際執行條件，並在最後向市府高層進行報告。

這類培訓不同於傳統的課堂授課，而是透過與企業人員的共同工作，地方公務員得以理解企業的決策邏輯與行動節奏。同時，民間參與者也能更具體地認識地方政府的限制。對地方政府而言，這樣的培訓形式培養個人能力，也有助於建立官民之間的信任與合作基礎。

跨國交流也逐漸成為日本地方文官培訓的方式，且多半以具體政策領域與城市對城市的互動形式展開。例如，東京都長期將防災與危機管理視為地方治理的重點，透過與臺北市之間的實務交流與人員互訪，進行防災體系與應變經驗的相互學習。相關交流包含實地演練、訓練課程參與與實務對話，使地方政府的第一線人員能直接理解彼此在不同條件下的應對方式。

類似的交流也出現在其他地方政府之間。例如，神奈川縣與臺灣地方政府在消防與防災領域的合作，或日本地方政府人員參與國際研修與多邊訓練架構，與來自不同國家的行政人員共同學習。這類跨國交流，使地方文官培訓透過比較與對話，累積面對高度不確定情境時的風險管理能力。

六、對我國啟示

從日本地方政府的經驗回頭看臺灣，或許可以深思的是，在臺灣的文官制度設計中，是否真正把地方政府自行培養治理人才，視為地方自治的一部分？臺灣地方政府在用人與培訓上的自主空間相對有限，當治理議題日益複雜、跨域與跨層級協作成為常態時，地方政府是否具備足夠制度工具來培養長期可用的行政人才，值得進一步討論。

日本的經驗提醒我們，文官培訓不是單純的人事工作，而是地方治理能力能否累積的關鍵。當地方政府能夠自行聘任、培養並留住公務員，文官培訓即成為地方自治的重要基礎。

首圖來源：維基百科。