日本對於地方創生政策的推動，是全內閣各省廳所共同努力的目標；並非責成單一部會專責推動，主要推動的單位為內閣府地方創生推進事務局與內閣官房まち（城鎮）・ひと（人口）・しごと（就業）創生本部事務局。而就各部會來說，也會就其主辦政策如何創造地方繁榮、避免東京一極集中、讓人往偏鄉流動、增加地域出生人口等等事宜，推出各省廳（各部會）版的地方創生對策。例如「文部省」就地方大學如何增加地方大學的就學率，以及如何讓學生「在地就業」研提相對應政策；又例如「農林水產省」針對有意發展農業事業的企業免除部分的限制或是對於國有林地放寬使用者及面積的規定。而在「總務省」，業務內容接近於我國「內政部」，其致力於「連攜中樞都市圈」政策的推動，本文擬就其推動的措施及相關個案進行介紹與說明。

連攜中樞都市圈的政策意涵

一、針對人口急遽減少的偏鄉地區

依日本總務省所制頒的《連攜中樞都市圈推進綱要》，打造連攜中樞圈的用意在於日本全國人口持續銳減，偏鄉地區不只是「少子高齡化」，有些地方更出現了「無子高齡化」。預計到了2050年之時，約有兩成的市町村將成為「無人居住」的地域，所以日本學界所示警的「無人町村」或是「地方消滅」，已是日本各界所共同認知的事情。而如何集結偏鄉資源，形成區域共生體系，實為刻不容緩之事。

二、推動連攜中樞都市圈的目的

全日本共計有1,741個市町村區（含東京都23區），多數地方已是「少子高齡化」的現況，而為活化地域經濟、讓偏鄉居民安心生活，所以總務省致力於讓相當規模或是具有中核性質的城鎮，使該等城鎮與周邊市町村「跨域合作」，透過資源共享、互通有無，以提升區域經濟動能，強化都市機能，並增加地方生活關聯的服務內容。就這樣的做法來說，目標是設定在三大都市圈（首都圈、近畿圈、中京圈）以外的地方，輔導形成自立的都市圈。而這樣的做法相對於「平成大合併」期間合併的強烈手段，強調地方合作的作法係較為柔軟的應對措施。

三、活用《地方自治法》7種跨域合作制度中的「連攜協約」制度

相對於我國《地方制度法》，日本涉及地方自治體體制與規範跨域合作的規定為《地方自治法》，該法設有7種例示的跨域合作制度。其中，連攜協約制度不用設立法人組織，作法較為簡便，主要適用於處理跨域合作事務，諸如確立合作基本方針及事務責任分擔的制度。目前全日本關於「連攜協約」的締約總數為319件；而關於形成連攜都市圈的連攜協約數為240件，為該跨域合作制度主要適用對象。就其制度的主要精髓為「事務的共同處理制度」。除了簡便之外，這個制度的活用性高，參與者除了地方自治體之外，尚可包含「民間事業者」，這將有助於形成多層次、多樣行為者（multi-actors）的「城市區域」（city region）。

形成連攜都市圈的作法

一、作為「連攜中樞都市」的條件設定

在日本總務省的制度設計上，對於連攜中樞都市有其條件上的限制。主要設定是在三大都市圈以外的「地方圈」的政令指定都市及中核市，這些都市的人口基本要求最少20萬人以上，原本就是各該區域的經濟中心，此外必須滿足日間人口與夜間人口的比率，其相除所得的數值，須高於大約1以上的水準；而在三大都市圈內的中核市或指定都市另有其要件規定。為何如此規定，無非是因為20萬人以上的「中核市」或是人口需有50萬人以上方得設立得「政令指定都市」，這些城市的人口較周邊的市町村人口要多，大多是一個區域生活圈的經濟中心，工商業通常較為發達，大多為通勤者或是就學者週一到週五白天時間所處的地方。而這些都市的市政府（市役所）的治理能力較強，稅收及財政資源較周邊自治體要多，企業團體及相關NPO組織也較多，所以總務省將其設定為連攜中樞都市的主要類別。

二、設立連攜中樞都市圈的程序

設立連攜中樞都市圈的的程序大致有三個階段，分別：連攜中樞都市宣言、連攜協約的締結，與策定都市圈願景。

就第一階段「連攜中樞都市宣言」來說，係中心都市與鄰近的市町村，基於區域合作的想法，描繪未來這個區域將來的圖像，並設定要提升這個區域整體經濟情況的目標，而有責任分擔、一同努力的想法。而這個想法必須記載在「連攜中樞都市宣言書」，其所記載的內容大約如下：1.包含附近市町村所形成的區域，有改善經濟狀況並積極強化各種服務機能的意思；2.區域內現在的人口以及未來的人口推估；3.區域內公共設施各種服務機能近鄰住民的利用狀況；4.基於活用前述的都市機能，預先想定與鄰近市町村跨域合作的內容；5.連攜中樞都市與鄰近市町村通勤與通學比例一定數值以上的市町村名稱；6.除了前述五的市町村，其他有意跨域合作的市町村。除了以上內容之記載外，尚且要完成公告程序。

第二階段為「連攜協約的締結」，就協約的締結來說，除了涉及自治体間的行政聯絡與共識之外，尚且要經過各該地方自治體議會機關的議決通過。而其協約的內容必須記載以下事項。1.所涉市町村的名稱；2.跨域合作的目的；3.跨域合作運行的基本方針；4.跨域合作的政策及措施等等的內容。

第三階段為「策定都市圈願景」。這個部分的重點在於強調中長期的未來，通常是以五年作為階段期間，也就是除了具體的措施外，還必須交代實施的階段與各階段的明確成果（如KPI內容）；除此之外，在都市圈「願景懇談會」的構成成員，除了自治體成員外，尚且應該針對跨域合作的政策措施內容，依情況加入地區內的大學、產業、研究機構、金融機構、醫院、社福機構、交通事業單位等等的代表。促使計畫內容更為周延，並強化利害關係者之間的共識。

而形成連攜中樞都市圈並完成相關程序後，將有來自國家的財政及地方交付稅的財政補助。

相關實例

一、福山市醫療整備連攜都市圈

2015年2月至3月期間，廣島縣福山市等6個市町加上岡山縣井原市與笠岡市（合計8個），以福山市為中心所形成的「備後圈域」，該區域自江戶時代本為一體，但後來被分設為兩個縣的轄區。這個都市圈成立的最大目標在於「醫療資源的整合」，該都市圈檢討當前轄區內的醫療整體能量，以及推估未來的醫療需求，積極與區內有醫學系的大學、企業進行意見諮詢，以統整主要利害關係人的意見。該都市圈擬就2035年應確保的醫療資源設定應達成的目標，並分階段設定對策，以確保轄區內醫師、護士、照護人員及醫院總數與分佈情形。

二、熊本區域連攜都市圈

以熊本市為中心城市連結鄰近市町村所形成的18個市町村自治體的都市圈。該都市圈在促進區域內經濟成長的措施為配置產學合作機制，針對需求聘大學教授到企業現場進行教學，而且該都市圈還會辦理小規模企業合作促成會等活動。除此之外，針對該都市圈所製造的產品、土產食品，該都市圈致力於提高該等銷售品的國內外通路，並強化該等產品的知名度。在提生都市機能方面，擬就熊本城中心都市街區域設立大型複合設施並且整備該地的廣場空間，以創造熱鬧繁榮的景點。就提升居民生活機能方面，諸如各自治體圖書館、醫院、保育設施的相互利用等，並透過圈內資料的統整，以該等資料從而作為強化服務的依據。

三、東京都國分寺市與小平市的水平跨域合作

東京都的小平市與國分寺市，前者轄區20平方公里約19萬人口，後者11平方公里約12萬人，兩個城市位置緊鄰，有三條電車鐵道貫穿兩市轄區，故為緊密的生活圈。而這兩個城市都在致力於「行政改革」，欲減少不必要的行政資源浪費，因此透過跨域合作，就兩市的圖書館及體育設施，讓市民共同利用，甚至去研究開發公共設施預約系統，使兩市公共資源的效益極大化。此外，他們統整兩個城市的市政統計資料，其所集約的數據資料（大數據），或將提供民間團體利用，以開發新的創新服務。第三，兩市也將共同構築地域公共交通網，經營社區巴士以解決交通空白地區的交通困境；最後，兩市的建築行政也將一起協調、共同實施，並希望能夠擴散到其他的業務領域，讓市政服務的水準及專業性得以提升。

結語

就我國的地方自治學界來說，較為熟悉的日本跨域合作制度為「一部事務組合」與「廣域連合」等兩種制度。而這兩種制度至今仍為主要的跨域制度，並有重要的適用案例；然而，日本總務省為強化跨域合作，觸發各自治體基於各自的治理需求，自主構築區域「生活圈」。也因此，日本總務省於2014年修訂《地方自治法》增訂「連攜協約」此一跨域制度，而該制度不用設立「法人」組織，程序與結構較為簡便，也不涉及區域合併的問題，且利於促發區域間合作事宜，故成為總務省為推動地方創生的主要應對作為。

首圖來源：Wikipedia