我國地方行政法人的現況與真相
我國地方政府在公共事務的治理上，常常面臨一個兩難：一方面要回應日益多元的公共需求，另一方面卻受限於人事僵化、財務不足與採購程序繁瑣。為了在公共責任與行政效率之間找到平衡，一種「介於政府機關與民間組織之間」的制度安排逐漸受到重視，那就是「行政法人」。近年來，不僅中央政府推動設立行政法人，一些直轄市與縣市政府也開始思考，甚至實際運用這項制度，嘗試解決地方公共事務的治理挑戰。 然而，社會上對行政法人仍存在許多誤解。有些人把它視為變相的營利企業，有些人以為它脫離了所有監督機制，也有人誤以為只要法人化，效率就能自動提升。事實上，行政法人既不是「萬靈丹」，也不是「失控的巨獸」。理解它的制度定位與運作真相，對於政策觀察者固然重要，對於參與地方治理的公民與公務人員，更是不可或缺的基礎。 什麼是行政法人？ 依照《行政法人法》的規定，行政法人是政府為了執行特定公共事務而依法設立的「公法人」。它不是傳統意義上的行政機關，也不是單純的民間組織，而是一種兼具公共性與彈性的混合型組織。只有在幾種情況下，政府才會考慮採取法人化：當某些業務具有高度專業需求，或需要強化成本效益；當它們不適合由傳統官署推動，也不宜完全交給民間；以及當相關業務涉及的公權力行使程度相對較低。 值得注意的是，《行政法人法》第四十一條第二項明文允許地方比照辦理。依該條文與行政院所訂之《中央目的事業主管機關審核地方特定公共事務設立行政法人處理原則》，地方政府取得中央目的事業主管機關就「特定公共事務」的核可後，即能準用《行政法人法》制定自治條例，設立地方行政法人。換句話說，不只中央能設立行政法人，直轄市與縣市在特定條件下，也可以透過自治條例成立行政法人，用來處理地方層級的公共事務。這使得行政法人不只是中央治理的工具，也成為地方治理的一種新選項。 特點與定位 行政法人之所以特別，在於它兼具政府與民間的特質。它不像企業那樣追求獲利，而是承擔公共任務；但它也不像行政機關那樣受制於繁瑣的行政規範，而是享有人事、財務、採購上的一定彈性。可以說，它站在「官」與「民」的中間，嘗試用較靈活的方式來辦理公共事務。 然而，這種彈性並不意味著完全自由。我國行政法人，依舊必須接受行政機關、民意機關、審計單位、董事會與會計師等多重監督。以高雄流行音樂中心此一地方行政法人為例，根據其設置自治條例第二十三條，中心於會計年度終了後三個月內，應將年度執行成果及決算報告書，委託會計師查核簽證，提經董事會審議，經監事會通過後，報請監督機關及市議會備查，並送審計機關，審計結果得送監督機關及市議會為必要之處理。其他行政法人之設置條例皆有相同規定。該制度設計的核心精神，就是給予行政法人一定的自主性，但仍確保它不會偏離公共利益。 理想與現實 在理想狀態下，行政法人能夠結合專業與效率，並在自律的前提下，提供比傳統官署更好的公共服務。它能吸引專業人才，尤其適合文教、研究、都更與社宅管理等領域。這些正是許多地方政府特別渴望加強的治理面向。 但在現實中，行政法人並不總是能完全符合期待。它的用人確實更有彈性，但在財務和採購上，仍然受不少限制。換言之，它既不像企業那樣靈活，也不等同於傳統政府機關的僵化，而是處在一種「有限自由」的狀態。根據行政法人的制度設計，其營運理應有一定的自主權，但由於常被行政部門視為「下級機關」、「附屬單位」，以及常被立法部門比照「行政機關」的標準來監督，導致自主性沒預期中的高。對地方政府而言，行政法人可能幫助解決部分問題，但若期待它一設立就能立刻提升效率，恐怕會失望。 地方治理的實例 在我國，地方的行政法人多半集中在文化領域，例如臺北表演藝術中心、臺北流行音樂中心、臺南市美術館、新北市美術館、高雄市專業文化機構（美術館、歷史博物館、電影館）、高雄市立圖書館、高雄流行音樂中心、苗北藝文中心等。另外，雙北、桃園、高雄的都市更新與社宅管理機構，也被規劃以行政法人模式運作，以靈活地面對地方都市發展需求。這些嘗試反映出地方政府對制度創新的渴望，也顯示行政法人確實可能成為地方治理的工具。 但這些案例也帶來新的爭議。例如，若法人化後仍依賴政府補助，社會可能質疑這只是一種「掛羊頭賣狗肉」的變相編制；若監督不周，則可能引發效率未提升、責任卻模糊的問題。對縣市政府而言，如何在制度設計上兼顧彈性與課責，將是能否讓行政法人發揮功能的關鍵。 進一步而言，從地方治理的角度來看，行政法人是一把「雙面刃」。它或許能幫助地方政府因應人力不足、資源有限等困境（例如推動都更、社宅管理），但若缺乏透明與監督，則可能成為新的爭議焦點。它既不是解決所有問題的靈丹妙藥，也不是應該被妖魔化的制度。真正的關鍵，在於我們如何設計監督機制，並確保法人化的目標清楚，避免流於形式。 因此，行政法人應該被理解為一種「工具」，而非「答案」。它可以在地方治理中發揮作用，但必須在清楚掌握限制與可能性的情況下，才能真正服務社會。 結語 行政法人是一種介於「官」與「民」之間的制度創新，承載各方對政府行政效率的期待，也必須肩負公共責任。在地方治理中，它可能成為縣市政府推動文化、都市更新、社宅管理等公共事務的組織型態。但行政法人畢竟不是萬能的，唯有正視它的優點與侷限，並在地方層級建立完善的課責與監督機制，確保兼顧行政效率與公共價值，行政法人才能真正成為地方治理的助力，而不是新的問題來源。 首圖來源：維基百科。…
日本地方創生之檢討與展望
日本於2014年開始推動「地方創生」政策，用以翻轉「地方消滅」的命運。當時依前岩手縣知事、東京大學教授「增田寬也」所著「地方消滅」一書的調查，預估日本總人口於2050年前後將不足一億人的規模；而且現存既有的1,741個市町村區基礎自治体，將有896個面臨消失的可能。也因此，日本政府於2014年大力推動「地方創生」政策，藉以振興地方，避免走向自治體消滅一途。 值得注意的是，該份調查於十年後在2024年11月底出版第二集，書名為：「地方消滅2：加速發展的少子化與人口願景」。書中第15頁指出，十年前評估將會消失的自治體中，有239個市町村「脫離」消失的可能，但也有99個市町村自治體成為可能消失的類別；一加一減後仍有744個自治體面臨可能消失的命運。整個來說，日本地方創生的基底邏輯是人口數，尤其日本過去的市町村整併，不論是「昭和大合併」還是「平成大合併」，其地方自治體的「存續」與「整併」，其中的關鍵就是各該自治體的人口數量。當時認為人口8,000人以上的自治體方有能力辦理國民中學義務教育，方符合辦理基礎教育的「規模經濟」。也因此，在日本全國人口持續減少的局面下，地方創生政策持續受到關注。同樣的，當一個自治體的人口過持續探底，將導致以人口為基礎的住民稅、地方消費稅及「固定資產稅」(房地產稅)隨之減少，這也使得各該自治體的財政雪上加霜，巧婦難為無米之炊。 現任總理大臣石破茂，來自偏遠的鳥取縣，該縣屬於偏鄉縣份，為47都道府縣人口最少的縣份，也是全日本最後一個有Starbucks連鎖咖啡廳的縣。加上石破總理曾任安倍內閣的地方創生大臣，以及農業縣為當前自由民主黨的鐵票縣，自然會繼續施行地方創生政策。也因此，石破茂上任之初就開始推動地方創生2.0的制度變革議程。而展望新制的賡續與變革，自然需要針對過往的執行情形進行檢討。2024年是日本推動地方創生政策的第10年，日本官房及內閣府地方創生推進事務局開始針對地方創生政策進行檢討，檢討的內容指出，雖然日本全國各地出現一些地方創生的優良事蹟(好的事例)，各個地方自治體也意識到推動地方創生的必要，並且積極組設各種方案或措施來對應人口持續減少所帶來的危機。然而，推動十年之後，日本總人口仍然持續減少，新生兒出生數每況愈下，而且人口過度集中於東京都(首都圈)，既不利於日本國土的均衡發展，更使得偏鄉市町村的經營發展面臨更為嚴峻的考驗。該份報告沒有直言這個政策是失敗的，但也積極地規劃未來的制度變革。 目前正值地方創生2.0的制度變革討論，已可從官方網站中看出一些新制的發展走向。值得注意的是，目前的討論內容展現兩種「跨域」的制度類別。其一為「跨產業領域的地方創生」；舉例來說，農林水產產業、地域型產業與歷史文化、觀光產業相結合，形成多樣多變的地方觀光旅遊行程；或如地方型大學活用人工智慧技術，協助地方中小企業解決經營發展的課題；或如運用量子運算技術，協助觀光客規劃最適旅遊途徑及最合理的旅途花費；又或如整合地方創新據點與年輕的新創業者，用新穎的商業模式協助整備當地的中心市街。 其二為跨區域型的產業振興。這方面的發想討論與我國的「新竹科學園區」與「台積電」(TSMC)有關。台積電已於九州島的熊本縣投資設廠營運半導體晶圓廠，然而日本各地不同縣份也正積極擘劃發展半導體事業；加上半導體事業體系多元，涉及上中下游不同製程階段，涵蓋面甚廣。也因此，九州島內各縣擬從新竹科學園區的封閉式集中經驗，設想跨域合作方式，共同規劃區域型半導體產業體系，試圖讓九州島重回過往的「矽島」榮景。 他山之石可以攻對、也可以攻錯。日本地方創生制度的運行早於我國，如今，面對數位科技及人工智慧的發展與衝擊，過去慣用的單點、局部與隔絕的手法似難發揮效果；相反地，跨域與融合的作法似乎更貼近於時勢所趨。這樣的制度變革是否確定，並在未來展現成效，尚有待時間來驗證。 參考資料 內閣官房デジタル田園都市国家構想，網址：https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/digital_denen/index.html#kakugi 首圖來源：維基百科。…
風口浪尖上的美國政府效率部
川普（Donald Trump）在2025年1月20日就任美國總統，作為第二次擔任美國總統，即使是隔一屆就任，川普對於政府運行的方式依然熟稔，提出的政策與改革方法，仍讓人有震撼與驚訝之感，亦可見川普總統希望能在四年之內，完成讓人民有感的政策與成果。川普政府面臨偌大的壓力，政府債臺高築、長期貿易赤字與降低失業率等問題，至於政府自身的浪費與效率問題，更是不可逃遁的課題。美國在二十世紀末經歷政府再造運動，新公共管理理論更是傳唱許久的學說典範，但是二十一世紀開始至今，諸多經濟學、管理學及公共行政學說，亦難以阻擋諸多赤字的擴增。川普第二任對政府改革的作法，並不訴諸過多的理論學說，而是邀請具有實務經驗的成功企業家伊隆．馬斯克（Elon…
活躍的荷蘭地方政黨
在前一篇文章〈荷蘭市府會組成及公民監督〉，我介紹了荷蘭立法與行政部門的組成，以及常見的民眾參與和監督市府運作的機制。在這篇文章裡，我將著重介紹活躍的荷蘭地方型政黨。 荷蘭全國三分之一的地方議會席次，來自地方型政黨 荷蘭市議會議員席次的多寡，係根據城市人口決定。在全國355個市議會中，規模最小的是位於荷蘭北方的斯希蒙尼克（Schiermonnikoog），僅由9位議員組成（城鎮僅有936位居民）；而規模最大的，是首都阿姆斯特丹（Amsterdam）的市議會，由45位議員組成，代表862,965個城市人口（2020年之數據）。各城市的市議會每四年選舉一次，採政黨名單比例代表制。無論是全國型政黨或地方型政黨（指只在地方運作，未參與全國政治活動的政黨），皆可在各選區提出候選人，並依照政黨得票比例分配市議會席次。 不同於國家層級的下議院選舉，屬於全國型政黨間的競爭時，荷蘭的地方議會選舉，常見數量可觀的地方型小黨和較多青年群體的候選人。在20世紀的多數時間，地方政黨主要只活躍於荷蘭南部的若干省分。不過，隨著社會力量的蓬勃發展，最近兩次（2018年和2022年）的地方選舉，地方政黨皆拿下該次選舉29％的選票，獲得約三分之一（33％）地方議會席次，表現完全不輸給著名的全國型政黨。 一般而言，全國型政黨在大都會區的表現更為亮眼。更白話的說，全國型政黨在地方議會選舉的成果，較常受到該政黨在國家政治表現的影響，而非其在當地的表現。與此同時，越遠離大都會區域的城市，地方型政黨越有可能斬獲席次，甚至成為地方議會的多數。下表列出幾個荷蘭城市與其市議會多數席位的地方政黨。這些城市的特色是通常位於較鄉村地區，或海島等較為偏僻，人口亦較少的區域。 表：由地方政黨掌握市議會多數的荷蘭城市例子 荷蘭城市佔有市議會多數席次的地方政黨LanderdProgressief…
荷蘭市府會組成及公民監督
說起荷蘭，大家腦海應該會浮現諸如風車、運河、腳踏車、鬱金香的畫面。不過，若要談論荷蘭的地方政治或地方治理，大家恐怕就陌生許多。這篇文章將向讀者介紹荷蘭地方立法、行政部門的組成，以及常見的民眾參與管道。 荷蘭市議會與市政團隊的組成 20世紀的荷蘭，曾有將近400個城市。不過，由於區域整併和城鎮化的關係，截至2020年，荷蘭城市數量為355個，未來還可能持續減少。各城市的市議會每四年選舉一次，選舉採政黨名單比例代表制，無論是全國型政黨或地方型政黨（指只在地方運作，未參與全國政治活動的政黨），皆可在各選區提出候選人，並依照政黨得票比例分配市議會席次。 地方選舉過後，獲得席次的政黨們將展開協商，決定市政團隊的組成。常見的情況，是從各政黨當選的市議員中，指派負責不同政策領域和市政業務（例如教育、交通或房屋政策等等）的市政官（荷文：Wethouder；英文：Alderman；亦常被稱為副市長）。如同國家層次之下議院議員出任內閣閣員的情況，這些擔任市政官的市議員，就不再以議員身分參與市議會討論，而是受到市議會的監督。荷蘭人口第一大的城市阿姆斯特丹，共有10位市政官分擔市政業務，而規模小的城鎮，可能僅有1至2位市政官。一般來說，獲得最多席次的政黨，具有籌組跨黨派執政聯盟的主導權，但得看該城市各政黨的協商成果。有時，即便獲得席次較少的政黨，依舊可能加入到執政聯盟裡面，並有成員上任市政官。 值得一提的是，荷蘭城市的市長（burgemeester）係由市議會匿名的委員會提名名單，經該省的省級官員和中央的內政部核定後，最終由國王任命。市長為市政團隊（荷文：College…
日本地方創生：數位田園都市戰略計畫
日本「地方創生」政策係已故內閣總理大臣「安倍晉三」於2014年起所推動的「地方版的安倍經濟學」。該政策希望透過中央與地方政府的協力，創造地方就業（優質工作機會）、鼓勵青年在地就業（或創業），從而打造一個地方新的地域經濟系統；而該系統能夠創造地方經濟「善的循環」，除了擺脫地方衰敗之外，更希望導引地方復興、地方再生與地方發展。 地方創生政策推動五年之後，2019年遭遇「新冠肺炎」（covid-19）疫情；此時，日本內閣府的地方創生政策內容出現不小的政策轉向（與2018年大不相同）；進一步言之，2019年之時內閣府統整地方創生政策第一階段推動的進程，並且著手規劃第二階段的地方創生總合計畫（2020-2024）。就2018年與2019年兩個年份的地方創生的基本方針計畫，最大的差別在於後者導入配合2016年日本內閣府推出的「society…
日本富山市「緊密型城市」的推動經驗與成效
日本富山縣富山市位於該國本州中央的「日本海」側，轄區面積約為1240平方公里，人口為41.2萬人，人口密度每平方公里330人。而這樣的人口密度，位居全日本47都道府縣第43名；換言之，富山市這個城市的空間安排較為「空曠」，全市人口及市轄公共設施「散佈」在全市各個區域。 一、富山市的城市典範移轉 會有上述的城市發展，主要是在2000年以前，整個城市是以「汽車」為主要交通工具的城市設計，因而使得這個城市的空間佈局隨人口的成長逐漸向外「蔓延」；衡諸2000年以前的基底政策邏輯，基本上是「大就是好」（bigger…
地方治理的發展與未來（下）
台灣地方治理的發展與幾個問題 在西方發展過程中，特別是中央地方會產生一些對抗，各部會也依舊整合力不足。其實政府組織在全國經濟，與地方協力組織協力發展中。網絡牽引及整合力非常雄厚。我們還在區分地方和中央，彼此也都不重視區域或社區企業責任。也怕他們的監督，但其實他們在監督同時也會發展出對公共事務的協助與熱忱，這一點是我們是應當跨過去的。西方今天的發展，也給我們證實，台灣應該要共同面對這些問題。台灣政商企業菁英的過度操控都會擴大負面現象，應藉由區域和公共治理重構城鄉關係，以及政府與社會企業的關係。 政府與政治應該取得更多的信任，重獲都市政權的合法性與提出公民參與、公共議程的參與架構，形成新的城鄉發展體系、建構結合經濟與技術發展的環境發展、文化發展、社會發展、歷史發展、地理發展，以及包容在地及區域發展特色的新城鄉合體發展的新風貌與未來。希望大家能為這個社會多做一點事情，台積電做得到，相信我們民間社會的人才與產業，與各級政府的關係，從對抗到慢慢合作與協力，也一樣可以達到。在全球化的浪潮下，我們所發展的新貧富階級對立、經濟社會排擠、經濟國土環境、文化乃至社會失衡發展、貧窮區擴大；都市的健康、環境、文化，以及社會關係貧困化；廣大農鄉地區荒廢與發展退化，形成城鄉嚴重失衡的發展問題，都需要依賴協力治理網絡與制度加以克服。 我們如何透過地方治理發展，促進更新、活化，讓市民城市能夠再度興旺？首先必須促成都市再生，以及重建各階層對地方政府的信任與合作關係，共同進行城鄉治理的改造與發展。也就是我們公共事務，好像是專屬於政府的權力，除了中央與地方政府外，好像跟其他外部沒有關係，就好像公共事務只有他們。但我們希望不是這樣。我們的地方，其實專業團體及熱誠非常強，如果能有更多的協力與合作網絡，也能讓社會很多專業團體更多的進入，進入地方行政及代議系統，來監督、來協助、來融合，讓政官商社三方連結，讓可以透明連結的各種相關體制能夠早一點建立，共同促進這些發展。 其實台灣具備一些基礎了，大甲媽祖繞境活動的文化治理網絡，包含中央政府單位、交通、文化、市政府文化局、鎮瀾宮、區公所、地方社團產業、地方學術單位等等，各單位之間有諸多合作，最後協力創作，造就大甲媽祖繞境，成為全球三大宗教活動之一。我們從文化治理網絡的研究中，發現除了信仰的九天八夜的遶境儀式及活動之外，還有許多武藝文化、戲曲文化、產業文化、藝術文化、觀光旅遊文化、學術研究、宗教研究，以及信奉媽祖的寺廟間的協力合作，共同發展的成果。…
地方治理的發展與未來（上）
地方治理的發展基礎 地方治理基本上有幾個重要觀念：我們過去公共事務好像只有政治、政府、與參與的代議士，事實上公共事務主要還要包含很多來自民間的企業、產業、學校等，社會各種利害關係者，共同參與地方活動。在西方各個國家的公共事務，包含剛才我們講的各局、處、地方有關的政策。有關預算，相關的規劃，其實要多聽專業與在地利害關係者的意見。地方自治是為大家所敞開的，不僅是為了這些地方的官員而打開，這個是非常重要的。所以，地方上各鄉鎮開了很多會，不只是這些代表，地方社區的相關利害關係者、專家都應有機會被邀請，適當參與，以讓社區參與基礎穩固。 這些相關討論，包含聚集不同議題的公聽會、審查會，甚至一些基礎政策，道路規劃、老人社福、體育設施等，諸多討論都應該記錄。這就是公共事務，是政治、經濟、社會等的政策動員與參與、開放與監督。地方治理需有要來自社會的關心與行動投入。民主的強健並不來自政治，而是經濟社會的民主與公共關係的投入與協助。地方治理概念就是讓利害關係者，這些相關專業能夠介入參與並形成公共法律，以及檢討政府的能力。這些包含地方街道的改變，很多也是地方的相當程度參與。地方的很多議題也都需要公開，由大家來討論。他們可能會指責你，但他們會在行動上、財力上、專業上都會貢獻與支持地方的發展。地方治理的過程中，固然部分會造成困擾，但相對也能積極支持地方公共事務。你不敢反對的，他們有些人願意跳出來揭發，讓抵抗力、讓發展、讓資源能夠活化，這是民主政治強健的基礎。 台灣地方總體營造以後，現在地方更有一些創生與創新發展。我們已有很多基礎，但是我們好像把社會隔離、把產業隔離，有些人只在乎政商關係，或與選票、捐款有關係的這些商人。而不重視一般企業、社會的公共關懷與貢獻。台灣在民間投入公共服務發展上也有一定的成長。這個力量如何整合與凝結是非常重要的議題。地方有許多重要的審查會，大家一起面對面的討論，這種文化與制度，這種互動連結與合作精神，能夠結合社會產業將政府變成更為智能的力量。另外，許多會議議案有關公共事務的時候，甚至地方電台是否恢復等，也開放參與討論。討論過程中，許多民眾的熱情，讓我們要感受到民主在地方的實踐，它也會發展出公共機關或政府的免疫力與抵抗力的產生。雖然，有時候某些民眾會兇一點，但是有時候我們沒有來自民間的抵抗力與監督熱情，民主政治是沒辦法健全的（J.…
日本如何打造「關係人口」
日本男女間的交往，處於「曖昧」的階段稱為「友達以上、戀人未滿」，是一種不上不下、既期待又怕受傷害，抑或是「欲言又止」、「么鬼假細緻」的階段。而在該國地方創生相關措施，他們也了解到要讓偏鄉創造出「移居人口」、「定居人口」，這是長遠且困難的目標；短期間應該將其重點放在打造「關係人口」，將進程設定在「交流以上、定居未滿」的階段。 在日本多數的市町村政府（役所；役場）的官方網頁上，大多可以搜尋到各市町村的年度創生計畫，就在各該計畫的前幾頁，一定會鉅細靡遺地交代該市町村從過去到現在的人口變遷，以及未來的人口推移展望。很遺憾的，絕大多數的市町村，其人口的圖示展現，都是左上朝右下的走勢，而且向下墜落的「斜率」，通常是更加陡峭的局面。…