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只在夜間和六日工作的地方議會!?

王皓平 - 2021-10-06

只在夜間和六日工作的地方議會!?

王皓平

王皓平

暨南國際大學行銷學程兼任助理教授
國家政策研究基金會副研究員

在日本的「地方議會」(含都道府縣、市町村議會),全部的議員人數為3萬2千多人,總體人數是國會議員的45倍。但該國主要的新聞報導內容,盡是東京都千代田區「永田町」(國會)與「霞ヶ関」(各省行政中樞)的新聞。地方民眾因新聞報導大多知曉國會參眾兩院議長,但對於所屬縣份的議會議長或是市町村議長為何人?這可能就會難倒多數所屬的地方民眾。不少的情況是有些議員登上全國版的新聞,是因為該等議員發生「不祥事」(例如酒醉駕車、議會脫序言論、不當贈賄、猥褻女性、利用公務出國機會打高爾夫球等等情事)爆發後,才讓民眾知道地方議會議員為何許人也。

如果議員為何者都不知道是誰?那繳稅的「有權者」(在地有投票權的公民)就更不知道這些人領了老百姓的稅金在議會殿堂內幹了什麼事情?所以NHK組織了一個專門議題小組,針對全國3萬多位議員進行「問卷調查」,該份調查的回收有效份數為19,325份,約有六成議員完成填答且回函(調查期間為2019年1月至3月)。有一問題詢問議員的工作有哪些項目是有意義的?議會質詢獲得95%的肯定;現場視察為92%;政策立案為91%;地方自治條例的提案為82%;婚喪喜慶對應為46%、支援團體利益達成為51%、街頭宣導為53%等。換言之,越有意義的議員任務,其公共任務的性質就越強。但議員畢竟是依靠選票與必要的金援支持方能當選,因而無法免除紅白帖、支持團體的利益辯護,或是出席公關活動等等的行程安排(2020:36-37)。

地方問政與政策主導的項目在該調查都獲得9成以上議員的肯認,認為這是有意義的工作內容。然而,面對相同都是民意選出來的地方行政首長,地方議員有辦法主導公共事務嗎?答案幾乎是否定的。日本的地方制度跟我國相近,皆為「二元代表制」,地方首長代表行政權、地方議會代表立法權,首長與議員都是民選產生,四年一任,「兩者都是」連選得連任之。所以,近年諸如兵庫縣知事,或是茨城縣知事,分別出現5連任連續執政20年,以及6連任連續執政24年的情形。地方首長每連任一次,其地方勢力的浸透越深、議員友好同盟人數也就越多,以致於敵對的挑戰勢力就越弱。誠如日本地方政治學者佐々木信夫指出,日本地方行政與地方議會的二元關係,原本應該像車子的兩輪,共同帶領地方前進;但如今,在強勢的首長領導之下,議員方面難有政策制衡的可能;與其說是地方行政、立法的制衡關係,不如說是「首長優位體制」(佐々木信夫,2016:55)。又誠如前述NHK的專題調查,有議員提到如果地方首長像是神一樣被看待的話,那地方議會就沒有存在的價值。而依該調查有一題問到,地方議員認為地方議會有存在的必要嗎?竟有25%的地方議員回應「地方議會沒有存在的必要」。

地方議員不是握有議會質詢權、預算審議權與自治條例的制定權嗎?沒錯,是有的。但因為行政首長政經勢力雄厚,民意支持遠大於個別議員,以及掌握行政資源(公務人力與行政資訊),以至於個別議員難與首長抗衡。個別議員為求編入預算以應地方選民的需求,所以不得不往行政首長靠攏,因而使得地方議會生態,讓行政首長有不小的機會擴大其勢力範圍。而在地方議會議案的審查,大多為行政機關提出的案件,議員甚少有專業能力自主提出地方條例的訂定;甚至,議員對於行政機關所提出的地方條例審查,大多也僅止於質問的地步,「無修正」通過的議案幾乎呈現壓倒性的比例。

日本地方議會另外一個問題是有意投入議員的民間人士太少。日本是80%的人為受雇者的社會型態,受薪者人士週一到週五朝晚辛勤工作;遇有加班,沒日沒夜疲勞於工作環境,以致多數人難有轉行從政的想法。根據調查,現任地方議員之中,約有四分之一的議員,其家族為政治世家。而投入地方議員選舉之前,有42%的人為自營業者,打工(非正職)人員為9%,有9%的人是學生身分,有5%是沒有工作的人。而這樣的數據,反映出真正的議員有志者與公共事務的專業人士非常少。

也因此,日本開始有人發起議會制度的改革運動,該團體疾呼六日夜間議會的運作。這樣的作法主要訴求於讓廣大的「會社人」(受薪職員)投入地方議員的工作;該主張認為,地方議員的工作可以是兼職的,所以地方議會的會議時間,應選定在非上班的時間,例如周一到周五的晚上,以及六日不用上班的日子。而這樣的議會時間,就可以讓日本社會主流的中堅份子,不用辭去原本的工作就有投入地方議會問政的機會。誠如佐佐木信夫指出六日與夜間議會的運作,可以是「榮譽職」的身分,可以像英國一樣,不須給付全職議員的薪水,只需補助交通費。

這樣的作法,除了可以讓議員的來源多元化,使議員成員更貼近地方政治生態。更重要的是,可以讓民間專業的力量進入的議會的審議過程。例如,會計師、律師、建築師、醫護人員進入議會之後,就將有助於地方財稅、地方資產活化、地方法規解釋、土木行政、都市規劃、醫藥與社福行政等等的議題,導入專業審查,使議會的功能強化。如此,將可讓失衡的行政立法關係,重回對等的天平狀態。

附註:日本目前六日與夜間議會的運作,其主要事例是在偏鄉地區;該等地區人口稀少而且人口流失嚴重,有志議員工作的人甚少,故導入非上班時間的議會議程制度,讓在地的住民得以投入地方公共事務。正文積極推動六日與夜間議會的團體,主要是在都市地區進行推廣。

參考資料
NHKスペシャル取材班,2020,《地方議員は必要か:3万2千人の大アンケート》,東京:文藝春秋。
佐々木信夫,2016,《地方議員の逆襲》,東京:株式会社講談社。
總務省網頁(https://www.soumu.go.jp/);網頁瀏覽日期,2021年9月26日。

首圖來源:Wikipedia

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國家政策研究基金會副研究員

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