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社區總體營造的發展與挑戰

王光旭 - 2018-11-11

社區總體營造的發展與挑戰

王光旭

王光旭

國立臺南大學行政管理學系副教授

社區總體營造自 1994 年文建會提出並推動數項補助計畫以來,社區發展協會如雨後春筍般成立,成為社區組織化自主運作的重要基地,至 2017 年的 12 月左右,全臺灣已成立了 6,839 個社區發展協會;會員數達 767,969 人,社區的動員能量與活力愈來愈充沛,這股社區的能量,也轉化為政府推動福利社區化政策的重要基礎,社區毫無疑問轉變為政府提供福利服務的重要合作夥伴。

為了推廣社區營造的理念,厚實基層的自主服務能量,中央政府各部會也投注了相當多的資源,從社區意識與文史重建、健康社區營造、環境意象、農村再生、防災社區或環保社區,乃至於最新的地方創生等,包羅萬象,使社區成為政策面上新的寵兒。

除卻上述政策以外,社區營造更為宏觀的目標,是希望能透過對人心的營造,促使社區居民對於社區公共事務產生熱情與共識,使地方建設與發展成為社區居民自身的認同與驕傲,同時可以達到永續經營的目的,也就是Putnam所說的:讓社區成為厚實公民社會的重要基礎。

社區營造面臨的挑戰

24 年來的發展,大多論者對社區營造都抱持著正面的看法,但看似風光的背後,也逐漸的顯露出一些發展上的問題,這些問題大致可歸納為三個面向:一是政府政策與制度面的問題;二是社區組織內部的運作問題;三是民眾參與意願的問題,這些問題也對社區的發展與培力造成了極大的挑戰。

首先,就政府政策面的問題來說,中央政府各部會與地方政府各局處室,都有相關的政策協助社區培力與發展,這些政策由於缺乏水平的整合,導致各機關資源疊床架屋重複投資。其次,就政策的目標與內涵來說,這些政策或許立意良好,但實行面上是否能有利社區,可能是個問號。

以教育部的大學社會責任(USR)計畫為例,教育部鼓勵大學能與鄰近社區合作,透過大學能量協助社區發展,因此推動了USR計畫,但這些計畫與老師對社區的介入,往往對社區經營帶來困擾。換言之,為了滿足學校與老師核銷或結案計畫,社區從計畫的主角變成配合學校需求的配角,老師帶著計畫與學生進入社區,但就像游牧民族一樣,計畫執行結束就撤出社區,社區發展的主體性在計畫中蕩然無存,也往往成為學校與老師回報研究成果的場域。

若更進一步討論政策面或制度面的問題,操作層次上大概可以歸納為以下五點:

一、各局處補助計畫窗口多元且複雜(有些對區或鄉公所、有些直接對局處), 缺乏整體性整合與長遠規劃,對於社區來說,為了要取得這些資源,往往就 要一直不斷的跟不同的局處申請不同計畫。要社區申請計畫勞心勞力,每個 局處的計畫格式與申請條件不同,也造成社區的退卻。
二、社區營造的業務需要社區的長期互動,建立互信關係,各局處社區營造業務 承辦人異動頻繁,無法建立起長期的信任與默契,政府難以建立社造基礎。

三、機關也容易考量某些社區有長期合作經驗,配合度高,容易造成明星社區效 應,新的社區難以抗衡,也因此會造成社區不均衡的發展。

四、為了申請與執行計畫,繁重的文書處理、核銷程序也造成社區極大的工作負 擔。

五、為符合報告格式要求,社區執行彈性、創意發揮空間小,也容易陷社區的創 意與某些框架之中,無法發揮社區的自主功能。

再者,社區組織內部的運作,也是社區營造效果的重要因素,特別是社區領導人的問題。社區營造的績效,與社區領導人息息相關,為了達到成功的社區營造,領導人除了要積極投入、規劃與執行社區發展的事務,通常還具備豐沛人際關係網絡,能提供或募集社區活動所需資源;也要能夠與公家機關打交道。但領導人本身也可能是造成社區發展不良的麻煩製造者,理由有三:

一、領導人更迭的問題:社區缺乏專職人員,核心人物退出將影響整體運作,社 區願景與目標停滯甚而退縮。

二、雙頭馬車問題:里長與社區發展協會理事長若為不同人,而又立場相左,社 區易淪為政治角力的場域,難以和諧發展。

三、社區的「寡頭」政治特質:有些社區領導人能力很強,但領導風格過於獨立 獨行,喜歡將事攬在自己身上,無法擴大志工圈,或有效進行志工培力,推 廣擴散社區能量,因此常面臨人力不足窘境。

最後,徒法不足以自行,社區民眾的參與,是社區營造是否能落實的重要因素。但社區民眾的參與與否和積極度,也有以下的四個問題:

一、少數人的社區營造:受限於家庭、身體、工作等因素,真正參與社區公共事 務者多是熱心,或與社區產業有利害關係的特定人士,抑或是平時工作時間 較短,較不忙碌的民眾。因此,社區參與者往往容易集中某圈子,擴散不易。

二、專業人才的匱乏:透過志工推行社區工作,常出現專業能力不足,及缺乏發 展願景的侷限,缺少有效整合社區資源及計畫推行之人才。

三、社區志工老化:社區志工漸趨老化,欠缺年輕人(年輕人多有工作)投入, 業務推展不易,現在社區很容易變成初老人來服務更高年齡層的居民。

四、社區組織功能不足:社區組織功能不健全,因人設事,無常規的運作機制, 因此換了理事長與幹部,社區運作容易呈現極大落差,社區經營管理的經驗 未被傳承,活動組織並不積極。

總的來說,社區總體營造確實對臺灣帶來有益的發展,某些明星社區也成為臺灣或國外的取經對象,但政府制度面、組織運作面與民眾參與面的問題若無通盤的檢討與解決,社區的發展勢必會遭遇到瓶頸,非但會有明顯的營造落差,造成營造與福利能量的缺口,也會容易影響如社區式長照這種需要藉助社區力量達到政策目標的執行成效。

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國立臺南大學行政管理學系副教授

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