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日本推動地方創生的緣由與實務作法

王皓平 - 2018-10-11

日本推動地方創生的緣由與實務作法

王皓平

王皓平

國家政策研究基金會副研究員

2014年日本完成「地方創生」母法也就是《まち・ひと・しごと創生法》,譯成中文的法律名稱為《城鎮、人、工作創生法》,該法的立法目的規範於第一條,主要係為防止地方人口減少,防止人口過度集中於東京都市圈,並活化地方資源及既有稟賦,故於是年完成該法立法。以下分為推動緣由及實務作法說明之。

一、緣由

  就「地方創生」這個名詞,地方係相對於中央政府,主要落實於「都道府縣」與「市町村」這兩個層級的地方政府。較難理解的是「創生」這個用語詞彙,就本文的理解,「創」是動詞、「生」是名詞;前者為打造、創造之意;後者則是「生活」、「生計」與「生命」的意思。

有這樣的認識理解之後,「地方創生」的政策意義在於,尤其在人口快速減少的偏鄉(如「限界集落」、「無人町村」等地),因為地方經濟系統的衰敗,或因人口的高齡化,青年及壯年人口在地方找不到適合的工作,無法在地方生活,所以選擇離家出走到外地去找工作。而當偏鄉人口到都市地區找到工作之後,有了經濟基礎,進而在都市地區結婚、生子,在都市安身立命,創造了新的「生命」。這樣人口的遷移,雖然創造了東京一極集中,但卻也使鄉村地區更加衰敗。

當青年人口可以在地方上有了生計的工作,能有安定的生活,這樣他也才能勇敢地走向結婚、生子;而當地方有了新生人口,這樣已拉下鐵門的商店才能重新營業,恢復往日的生機。有了工作機會、有了20-40歲的生產人口、有了健全的經濟環境,這樣才能讓地方永續經營,才能讓地方「生生不息」,形成一個「善的循環」;反之,若地方經濟衰敗、工作機會難尋、20-40歲人口快速流失、商家沒有營利的基礎,這樣人口自然衰減,演變為「惡的輪轉」。而營造地方經濟系統善的循環,正是日本推動地方創生的主要緣由。

二、實務作法

(一)從原則到實務

   由上可知,日本推動地方創生是實務性質很強的政策,其立基的五大原則為自立性、將來性、地域性、直接性,以及重視結果產生的特性。這五大原則簡而言之,就是地方基於自己的條件基礎,研提創生(或再生)策略,後由國家直接給予補助經費,期待產生地方人口等等的具體成果,並且能夠在未來自立自足、永續經營。

(二)推動作法

從地方來看,地方創生核心的實務作法可以簡化成三大部分,分別為政策(措施)、交付金(KPI),與人才及資訊的協助。以下分別說明之。

  1. 就政策(措施)來說,這一部分又可以分為兩大類。第一類為地方生活的政策類別,主要是希望移居到都市的鄉村人口可以回流到地方、希望可以創造出在地就業的職缺數,並且促使地方接受外國人材。第二類為都市計畫或都市建設類別,例如強化中樞中核都市的服務機能,以及對應於人口減少的城市再生計畫。
  2. 就交付金(KPI)來說,主要係由地方公共團體研提地方創生計畫,並送交內閣進行審理。內閣承辦單位每年會有兩次地方創生的審議(六個月一次),提案的內容需要提出先導型、創新型的計畫;而所提出的地方事業內容,初期的運作雖然需要仰賴國家的交付金;但在未來,期待受補助的地方事業可以自立,不須依靠補助。再者,提案內容須有公私團體合作,有來自民間資金的共同參與。第三,提案內容期待有地方公共團體之間的跨域合作,或者是多元政策間的政策配合(非單一政策)。第四,地方事業的主體須能持續運作,而且必須包含多元利害關係人。第五、在推動地方事業的過程,須養成對於地方有幫助的人才。最後,也是最重要的一點,須自提評估指標(KPI;key performance indicators;關鍵績效指標),而且這個指標,偏向須「客觀」的數值標準(其實還是容許少數的主觀標準,僅佔約5%的比例),例如可以創造出多少個地方職缺、出生多少個新生兒、地方平均就業的薪資提升多少、外國人居住數引進多少人等等。
  3. 就人才與資訊的協助。整體來說,地方自治團體的地方創生計畫,其政策運行的方向,大抵為「由下而上」,日本中央政府多位於協助者的角色。但有些偏鄉雖有心於地方創生,但可能不知如何做起。日本中央政府地方創生本部事務局或是地方創生推進事務局則設有「地方創生專門家」(師傅),諸如觀光類、地域產業類、農林水產類、集落再生類、定住養生移居類、小型經濟據點類、福祉介護類、教育育兒類、地域交通類等等的專家可供地方諮詢,而且這些專門家更可親到地方進行實務操作的教導。除此,在地方創生的官方網站也刊載了地方創生成功的事例可供其他地方參考;此外,該網站也有設有「地域經濟分析系統」,以幫助地方充分掌握地方資訊,從中分析地方的優勢與不足,以協助地方研提地方創生計畫。

三、結語

   前日本總務省大臣「增田寬也」在2014年出版了一本《地方消滅》的書籍,該書推估日本在2040年之時,可能會有896個市町村面臨消滅的命運,該書出版後隨即震撼東瀛,讓日本社會各界了解到人口減少對於日本的傷害。而這本書的出版,更加深了該國推動地方創生的意志。

   截至目前,日本推動地方創生已有4年,根據2016年政策評估的檢討報告,總計該年度3444個地方事業,約有78%的KPI達成;換言之,推動初步已展現一定的成果。

參考書籍:

  • みずほ総合研究所,2018,《キーワードで読み解く地方創生》,東京:岩波書店。
  • 增田寬也,2014,《地方消滅:東京一極集中が招く人口急減》,東京:中公新書。

參考網站:

  • 日本官房まち・ひと・しごと創生本部事務局、內閣地方創生推進事務局總合網站(https://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/)。

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