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金廈合作:新區域主義的觀點

劉佩怡 - 2019-04-04

金廈合作:新區域主義的觀點

劉佩怡

國立金門大學國際暨大陸事務學系主任
國際暨大陸事務學系與通識教育中心合聘副教授

兩岸與邊境跨域合作議題

金門與廈門距離僅約2公里,航程約0.5小時。金廈合作既是兩岸合作的一部分,也有著地緣政治下邊境跨域合作的實驗性。金廈合作除了政治上的作用與民族情感的交流意義外,也為金門帶來經濟上的利益,影響金門的經濟發展。自2001年兩岸小三通後,金廈也開始正式的合作關係。筆者整理自2001年之後至今金廈合作共計約12項議題,可區分出四個面向:

一、交通經濟面向:小三通通案通航春運工作、金廈海底通訊電纜、青年農創;
二、民生需求面向:人道醫療緊急轉診制度、金門自大陸引水計畫;
三、休閒觀光面向:金廈海域泳渡全球華人接力公開賽、小三通金廈互訪遊程、金廈旅遊節、遊艇通航;
四、生態環境面向:金門水鳥遷徙生態調查、金廈海域漁業資源放流活動、共同維護海域清潔行動。

金廈合作的面向可謂多元,合作交流的頻率也相當的高,合作項目大都與金門民生生活或經濟發展有關。

未來金廈尚待合作的議題不少,包括通電、通氣、通橋等,而與目前已合作的議題相較,顯有更高的難度,金廈合作也進入「深水區」。絕大部分的合作議題職權歸屬都在中央,因此在兩岸關係尚未和緩前,目前向前推動的可能性不高。此外,金門亦須明確產業發展方向,針對海西城市群南部產業空間,規劃鑲嵌式產業結構,鏈結泉州製造業和廈門高新技術產業,形成一個有效的合作機制。

中央權限與地方利益的競逐

以往兩岸或金廈合作模式大都是「政府對政府」模式。根據《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第4-2條第1項規定:「行政院大陸委員會統籌辦理台灣地區與大陸地區訂定協議事項;協議內容具有專門性、技術性,以各該主管機關訂定為宜者,得經行政院同意,由其會同行政院大陸委員會辦理。」第2項規定「行政院大陸委員會或前項經行政院同意之各該主管機關,得委託第四條所定機構或民間團體,以受託人自己之名義,與大陸地區相關機關或經其授權之法人、團體或其他機構協商簽署協議。」因此,兩岸涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書協議,即由陸委會或陸委會委託機關團體與陸方簽訂。

此外,第5-1條第1項、第2項尚規定:「台灣地區各級地方政府機關 (構) ,非經行政院大陸委員會授權,不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機關 (構) ,以任何形式協商簽署協議。台灣地區之公務人員、各級公職人員或各級地方民意代表機關,亦同。」、「台灣地區人民、法人、團體或其他機構,除依本條例規定,經行政院大陸委員會或各該主管機關授權,不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機關(構)簽署涉及台灣地區公權力或政治議題之協議。」並於第79-3條規定罰則。有關於合作事項,於第33-1條亦有類似規定。

新區域主義途徑對金廈合作的意義

基本上,兩岸人民關係條例已經排除民間參與或主導兩岸政治性議題之協定。兩岸之間的合作關係,若涉及政治性,則須採取「由上而下」,而非「由下而上」的合作模式。然而,區域發展有其需求,依據筆者觀察,金廈尚有16項議題亟需合作,每項議題都與金門區域發展有密切關係。此16項議題,即使部分議題權屬地方,亦有「涉及政治性」之論議可能,而權歸中央。

新區域主義強調由下而上的治理模式,於此甚有意義。如果金廈分別成立非政府組織,或中央授權地方政府,推動地方發展之非政治性主張;再由雙邊整合成一個跨域非政府組織的討論平台,雙方政府不予以過度的干預,或許可以出現以追求地方利益與競爭力的治理模式。

尤其在討論融入廈泉漳大都市區議題上,以及如何參與海西區南部產業結構,需要建構一個區域性經濟對話機制,產生由下而上的導引動能。其實,2009年《金馬中長期經濟發展規劃》,即已將金門定位為兩岸的先行示範區;金門在小三通開放後,軟硬體建設皆有一定基礎,只需再加強,條件會更好。

帶入治理概念、由下而上參與跨域合作

Savitch and Vogel(1996)認為,治理無法避免地會成為21世紀城市區域發展的一個重要範型。新區域主義主張,公眾關心的議題與公部門的介入應同時並存,地方居民團體、社區將更關注城市區域發展,及其共同的未來;而中央政府需與各級政府,以及社區建立起合作關係網絡,區域發展始有可能。金廈合作模式或可為兩岸和平發展之示範,若能將治理的概念帶入,建立由下而上的參與機制,金廈跨域合作的可行性將可提高。

參考文獻
劉佩怡、卓文倩、林嘉蒨、李辰恩(2017),「金門產業發展之概念性總體規劃暨法制分析」,台灣研究,3。
Savitch, H. V. and R. K. Vogel eds.(1996), Regional Politics: American in a Post-city Age. Thousand Oaks, CA. Sage.

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劉佩怡

國立金門大學國際暨大陸事務學系主任
國際暨大陸事務學系與通識教育中心合聘副教授

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