世界衛生組織於2023年5月宣佈結束新冠肺炎的國際突發公共衛生事件，全球正式來到後疫情時代，從過去的封控轉為鬆綁，不僅影響全球與區域治理，也開啟各國的公共治理新問題。過往的區域整合強調跨層級治理（gouvernance multi-niveaux）與協力合作（collaboration），跨層級治理可被視為一種持續商議的體系，包括不同層級的政府，如超國家、國家、區域及地方政府，能夠參與至公共政策的網絡之中（Bran, Bodislav and Rădulescu, 2019: 66）。歐盟的跨層級治理基於疫情發展可分成三個階段，疫情前的穩定，疫情中的停滯，再到後疫情的難題。疫情前的歐盟展現區域整合的美好願景，共同市場及單一貨幣等體制替歐洲經濟帶來了穩定發展，共同外交暨安全政策等也讓歐盟建立區域安全的穩定力量。跨層級治理讓各國中央政府、地方政府及人民共同參與及責任分擔，形成包容性網絡及協力治理的型態（Börzel and Heard-Lauréote, 2009: 143-144）。

自2019年底疫情爆發以來，歐盟跨層級協力治理的限制漸漸浮上檯面，根據Stefan Lehne的看法，歐盟國家因「太過一體而無法分開因應疫情，卻又不夠一致地以至於無法集體執行相關政策」（EU states are too integrated to manage the crisis separately and not integrated enough to do so collectively），共同市場的貨品與人員自由流通，歐盟國家難以控制邊境，讓疫情擴散，形成公共治理的挑戰（Lehne, 2021）。根據經濟合作暨發展組織（OECD）的定義，健全的公共治理是由「所有正式及非正式的規則、規章與實踐以及國內層次、非公部門組織、非國家組織與公民社會的互動，構成公共權力之行使及公共利益決策之框架」（OECD, 2023）。當遇到緊急危難問題，超國家組織無法及時有效處理，公民社會的力量也難以單方協助制止，主權國家的權力便顯得重要與關鍵，國家也成為上級（歐盟）、下級（地方政府）及外部（企業與公民社會）的夾心餅乾，必須挺身而出在諸多組織機構之間斡旋與處理問題（European Studies Hub, 2023）。這使得疫情期間各個國家必須強化管制力量以因應及解決難題，人民也會自發地或被動地遵從政府的管制。當疫情降溫與趨緩，人民認為必須在各個方面進行管制鬆綁，回復到過去的承平狀態，但幾年疫情帶來的經濟緊縮及政府管制力問題，讓歐洲國家面臨後疫情時代的公共治理難題。

法國自2023年初起引發社會動盪的兩大抗議行動，反年改行動及族群爭議事件，便是後疫情時代法國政府面臨的公共治理挑戰。地方政府是受抗爭的第一線，全國許多城市遭受到直接的抗爭衝擊，例如年改所帶來的罷工造成交通停擺、學校單位等受影響而必須調整運作方式，族群爭議則引發多個城市出現暴動與治安問題。年改問題是屬中央政府權限，地方政府的影響力有限；族群問題是屬於社會群體的認知，地方政府一時也不易進行更改。地方政府多是承受衝擊影響的單位，許多事務仍須依靠中央政府處理，這也顯示了公共治理在權力層級上的限制。

自從新冠疫情爆發以來，法國經濟持續惡化、債臺高築，在2019至2022年間，法國公債從原本GDP的97.4%上升至111.6%，上升14.2個百分點，高於歐盟基準值的60%，法國信用評等也於2023年4月被惠譽國際（FITCH）調降為AA-（De Montpellier et Bouvet, 2023）。法國的公債也於2022年底來到2.95兆歐元（Conesa and Tonnelier, 2023）。2022年2月爆發的俄烏戰爭也影響法國經濟，根據法國經濟、社會和環境委員會（Conseil économique, social et environnemental）的統計，自戰爭爆發以來原物料及能源的價格上升了20%至30%（CESE, 2022），這促使法國政府必須從各方面搶救逐漸惡化的經濟與財政問題，退休制度也成為法國政府處理的項目之一。

自馬克宏總統（Emmanuel Macron）的第一任期起，法國便針對退休制度進行改革，於2019至2020年間，法國總統希望將法國42項依據職業不同名目的退休金合併為單一退休金系統（Chrisafis, 2023）。2023年1月10日，法國首相伊莉莎白・伯恩 （Élisabeth Borne）宣佈了法國退休制度的調整，其中包含法定退休年齡，歐盟會員國的平均退休年齡，男性為64.3歲，女性則為63.5歲（Yanatma, 2023），法國將從62歲提高至64歲，以因應法國人民平均壽命的增長，以及退休金赤字攀升的風險。根據法國退休金委員會（Conseil d’orientation des retraites, COR）統計顯示，估計自2022到2032年間，若採行退休新制，退休金赤字比例將從國內生產總值（GDP）下降0.3個百分點（COR, 2023）。然而，法蘭西共和國公共研究所（IFOP）民意調查機構的報告指出，「減少公債並非最優先順序處理的項目」，且提高退休年齡的決定也並非有急迫性（Conesa et Tonnelier, 2023）。經濟成長幅度有限與通貨膨脹壓力下，許多受到提高退休年齡影響的法國人民走上抗議的行列，至2023年3月，超過350萬名抗議者上街（Houdayer, Le Guen et Peychieras, 2023），影響幅度遍及全國（Triouleyre, Mondon, Bijotat et Fig Data, 2023），不難看出政府與民間對於經濟現況的認知差異，以及法國政府所面臨的治理難題。

族群議題也是法國政府面臨的挑戰之一，2023年 6月27日，一名17歲的阿爾及利亞裔少年於法國巴黎郊區楠泰爾（Nanterre）在警察執法過程中身亡，引發了法國國內多處抗爭，反應移民融入法國社會的難處。根據法國國家統計與經濟研究所（INSEE）統計指出，2022年共有約7百萬名移民居住於法國境內，佔總人口的10.3%（INSEE, 2022）。歐盟難民政策從2004年開始實施，並設有國際保護計畫（Bénéficiaires de la protection internationale），自2015年難民危機，歐洲大陸每年的庇護申請都居高不下。法國自2014至2018年間的申請呈倍數成長，2019年高達近111,000件（INSEE, 2023）。

法國有著完善的社會福利及教育政策，是對難民及移民相對較友善的國家，但法國的社會卻並未能有效吸納及調節移民人口，在2015年的恐怖攻擊事件過後，部分法國人對於外國移民開始質疑的態度。移民人口融入法國社會的第一個困境便是文化的差異，法國社會的世俗主義與政教分離態度，與部分移民人口的認知有所差異。其次，移民人口中有較高的失業率，移民人口失業率為16.8%，非移民人口則是8.3%，反應移民人口所面對的困境，這個問題難以在短時間有效處理，成為法國政府的另一個公共治理問題（INSEE, 2023 ; Direction Générale des étrangers en France, 2021）。 隨著後疫情時代的來臨，歐盟跨層級治理的難題也逐漸浮上檯面，法國政府在歐盟區有著相對穩定的政經條件，仍得應對許多公共治理問題，當許多國家面臨重大社會震盪的危機與事件，將影響區域發展關係，歐盟國家也必須審慎面對跨層級治理的新挑戰。

參考資料
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