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英國如何提升地方民主

李易修 - 2021-08-14

英國如何提升地方民主

李易修

國立臺灣大學政治研究所博士生

政治與社會若要發展和進步,強健的參政機制是不可或缺的,而良善的民主不只需要人民廣泛地進行政治參與,同時也仰賴多元的政治甄補(Political recruitment)。以臺灣為例,318學運後創黨的時代力量、社會民主黨,或像是標榜「小民參政」的公民團體「歐巴桑聯盟」均掀起了一股新的浪潮,而傳統政黨如民進黨與國民黨也紛紛舉辦青年營隊、鼓勵素人參選村里長,以回應民眾的期待,可見民主參與已然成為當代政治的主軸之一。

然而民主不應淪為短期的選戰激情,我們必須找到各式各樣的途徑,鼓勵人民關注政治、願意以選票表達意見,甚至主動成為候選人,才能為不斷地為公共事務注入新的活水。那麼應該用什麼方式才能帶來長期且穩定的公民參與呢?英國的案例或許可以做為借鏡,以下筆者將回顧M. Ryan等人於2018年在Local Government Studies刊登的文章[註1],探討基層官僚對於地方民主參與的影響評估,並結合臺灣的經驗進行綜合討論。

為何大眾不參與(地方)政治?

政治參與的確有其重要性,但如果要提升民眾對於參與公共事務的熱情,我們必須先瞭解為了大多數人為何對於政治參與興趣缺缺。這可能有許多原因,比如臺灣特殊的歷史脈絡,使得經歷威權統治與白色恐怖年代的民眾在發表政治意見、參加社會運動等面向上多所顧忌;又或是儒家文化觀念使然,導致民眾大都不願意產生摩擦或批判,而更偏好跟隨群體和接受指揮。

另一個更普遍的理由是基於理性選擇下的利弊權衡,Ryan等人回顧文獻即指出,儘管參與政治會獲得一定的效益(例如社會影響力與地位),不過由於成本實在太高,無論是耗費過多時間、金錢,或是可能會受到公眾壓力與選舉風險,經衡量之下多數人並沒有強烈的意願。此外,現實的客觀限制也相當明顯,若我們想進入政治場域,甚至成為代議士,往往仰賴既有權力結構內的人士協助,或是必須處於統治階級的人際網絡中,因此大部分的民眾在缺乏管道與資訊下,不大可能深入地參與政治。

以上種種障礙,均使得一般大眾對於政治參與經常侷限於投票、或有限度的倡議活動,而此種現象也反映在英國基層政治的多樣性不足,無法充分地反映不同族群、團體與階級的需求,總體而言,我們可以合理地認為今日英國的地方政治,在某種程度上確實喪失了民主最初的意義而有許多改善的空間。

如何鼓勵大眾參與(地方)政治?

誠如前述所言,為了建構良善的民主社會,必須試圖改善大多數人不願參與公共事務的困境。Ryan等人便假定若提供充足的參政資訊,或是以共同的身份、社群等號召,便有機會提升地方的民主參與,而這也形成該文章的研究主旨:透過鼓勵政治甄補的措施,能否促進地方政治的競爭與多元性?

作者群選定了五個英國的教區(parish councils)進行田野實驗[註2],實驗對象為該教區的基層文官(他們是負責籌辦教區選舉的人員)。研究設計部分,則是將818個教區進行隨機分組後寄出信件,對照組僅訴求該區選舉應擴大政治競爭與多元化,而實驗組則多出學術團隊對於該教區籌辦選舉的認可和鼓勵、並邀請該區參與籌辦選舉的簡報會議等等(請參閱下圖)。

圖片來源:李易修提供

之所以使用實驗法[註3],乃是為確保研究效度與因果關係。舉例而言,若我們透過觀察,發現官僚宣傳選舉的程度與民眾投票率呈現正相關,我們能說明是基層文官帶動了政治參與嗎?可能不行,因為有可能是該地民眾本來就興致踴躍,所以要求官僚大力宣傳選舉資訊或舉辦相關活動(內生性問題);又或者是由於該地區經濟社會條件較佳,人民與官僚的素質本來就比較高,所以才會同時出現文官的行動與民眾的參與(干擾變項),然而,一旦我們使用隨機試驗,便能解決內生性與干擾的問題,使我們更容易達成穩健的因果推論。

研究結果與討論

Ryan等人的研究結果可以分為幾個部分,但可惜的是大多不如預期,以下分述。首先是針對基層文官對於投票本身的宣傳行為,比如是否印製傳單海報、公布投票時間等資訊,最後發現實驗組與對照組並無統計上的顯著差異。其次,關於基層文官是否進行任何擴大政治甄補的行動,比如透過活動、報紙刊登「徵選候選人」之資訊等,結果除了實驗組的文官較可能將此資訊放上網站或社交媒體外,其餘幾乎沒有任何差別。

由上述可見,教區內的官僚在辦理選舉時的動作並不積極[註4],而這同樣影響了選舉辦理的結果,統計顯示實驗組與對照組相比,無論是競爭性(非同額)選舉的數目、候選人數目等變項上均沒有差異,可見即便透過研究人員鼓勵地方進行政治甄補,也無法帶來更多的地方政治競爭與多元性;文末最後還用線性迴歸檢驗變項間的關係,不過同樣無法證實干預的效果。總結來說可以看見,實驗組與對照組幾乎沒有不同,而這樣的現象似乎說明了地方政治參與的困難之處,畢竟既有的政治結構在短期內並不容易變動,唯有我們透過時間積累,才有可能促進或改變人們的觀念。

除此之外,筆者個人認為本研究在方法上存在些許的修正空間,比如地方政治參與可能會同時受到中央層級的全國大選影響,以至於大眾對地方參與不感興趣,因此我們可能得考慮其它的時間點進行測量;又或是以目前的風氣來看,對民眾而言成為候選人不是一個選項,不過若鼓勵大眾參與,仍有機會提升投票率或增進政治知識,換言之,如果選擇其他同樣能代表政治參與的依變項,則或許會有相當不同的研究結果。

小結:地方參與,仍待大家一齊努力!

總結而言,儘管本研究呈現的證據並不是非常正面,但我們不必太過憂慮,尤其是在民主經驗上相當年輕的臺灣,更需要我們用心關懷、努力耕耘,並結合社會與群眾各方面的力量,為地方政治與公共事務一齊努力。筆者相信,吾人今日的點點滴滴,有朝一日終會匯流成壯闊美麗的大河。

註解與參考資料
註1: Ryan, M., Stoker, G., John, P., Moseley, A., James, O., Richardson, L., & Vannoni, M. (2018). How best to open up local democracy? A randomised experiment to encourage contested elections and greater representativeness in English parish councils. Local Government Studies, 44(6), 766-787.

註2: 分別是Hampshire, Hertfordshire, Suffolk, Northamptonshire以及Leicestershire and Rutland。Ryan等人回溯以往經驗後點出,此五教區的地方議員選舉經常是缺額或同額競選,參與人數相當少且通常不具競爭性,與此同時,出任基層議員者也通常是特定的年齡層、族群與階級。

註3: 本文採取「田野(Field)」實驗,係相對於「實驗室」的實驗,其無法控制的變數可能較多,然而許多社會科學之研究礙於倫理、經費等問題,僅能進行實地的田野實驗。在此推薦同樣是田野實驗的有趣作品,Newland and Liu(2020)以電郵寄信給臺灣358個鄉鎮市公所,藉由操弄姓名(漢人或原住民)來檢視我國公務員是否有歧視行為,請參閱:Newland, S. A., & Liu, J. C. E. (2020). Ethnic identity and local government responsiveness in Taiwan. Governance.

註4: 作者群擔心之所以出現類似現象,是否係因為部分組別根本沒有收到信,以至於實驗沒有成功,然而在檢視教區內的選舉相關會議紀錄後,發現實驗組的確更常在討論中提及該研究寄出的信件內容,顯見實驗有確實進行,只是結果不如預期。

首圖來源:freepik




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