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成立跨域合作組織,深化族群治理量能

王保鍵 - 2019-01-31

成立跨域合作組織,深化族群治理量能

王保鍵

王保鍵

國立中央大學客家語文暨社會科學學系助理教授

客家人於清朝統治臺灣後期,陸續從中國廣東省、福建省遷徙來臺。1894年中日「甲午戰爭」,清朝政府戰敗,與日本所簽訂《馬關條約》第5條規定:割讓土地的居民能自由賣掉所有不動產及遷移,條約批准2年後該地的居民將被視為日本國民;此「國籍選擇」規定,讓臺灣與中國的連結,產生斷裂性。

日本統治臺灣期間進行7次的戶口調查,所建構的種族人群分類指標,為戰後治理臺灣的國民政府所沿用;在歷來統治主體所建構的人群分類架構下,客家族群的稱謂,由「粵人」轉變為「廣東族」,再轉變為「客家人」。

1970年代中期發軔於南歐的第三波民主化浪潮,驅動了臺灣民主轉型,社會力解放,各種各類的臺灣社會運動,雨後春筍般地陸續出現,其中以臺灣原住民運動及臺灣客家運動為主之族群運動,除促使具有政治意義的四大族群分類概念逐漸成形外,族群事務專責機關(原住民族委員會及客家委員會)之設立,及基本法(《原住民族基本法》及《客家基本法》)之制定,成為推動族群事務的雙引擎,彰顯國家制度安排對族群發展之深刻影響。

區域整合被割裂的聚居地

然而在推動客家事務過程中,卻出現了制度性之侷限性,特別是客家族群之傳統聚居地區,與既存行政區劃之落差──受限於日治時期以來的行政區劃,許多客家族群聚居處,被人為的行政疆界割裂,加上「中央政府—縣(市)政府—鄉(鎮、市)公所」三級政府之分權,產生族群治理之權責爭議或跨域問題。

以2016年7月14日行政院院會通過的「國家級臺三線客庄浪漫大道」為例,在推動面向上,分為「人文形塑」(客委會主責)、「環境整備」(農委會主責)、「產業發展」(經濟部主責)三大面向;在推動區域上,北起桃園市大溪區,經新竹縣、苗栗縣,南至臺中市新社區,含括17個鄉(鎮、市、區)。

綜觀浪漫臺三線政策之推動,除涉及行政院所屬各部會之水平面整合外,更重要的關鍵為垂直面之三級政府整合工作。而行政院亦意識到地方政府的參與及協力,為浪漫臺三線政策成敗的重要因素,於2016年9月2日訂頒《行政院臺三線客庄浪漫大道治理平臺設置要點》,將地方政府行政首長納入治理平台,以共同推動浪漫臺三線政策。就此,中央政府對於客家跨域事務之主導介入,有助於整體客家政策之制定與執行。

逆轉消極的跨域治理作為

嗣後,為深化客家族群傳統聚居地區之語言及文化傳承,推動制度性機制,共同處理跨域之客家事務,總統於2018年1月31日修正公布《客家基本法》,增修第8條第1項規定:「政府應積極鼓勵直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)成立客家文化區域合作組織」。

一般人可能以為縱無《客家基本法》第8條第1項,關於客家文化區域合作組織之機制,地方政府與地方政府間亦可依《地方制度法》第24條之1,成立相關客家事務跨域合作組織;初步觀之,此說法似為真。

然而,進一步檢視2010年2月3日修正公布《地方制度法》所建構的跨域治理機制,並比較修法前後條文,可以發現:跨域事務處理模式已由「以中央政府為中心」轉換為「以地方自治團體為中心」。意即,目前地方之跨域事務係由各該地方自治團體協商辦理,必要時,方由中央政府介入,協調各相關地方自治團體共同辦理。

因此,相對於現行《地方制度法》第21條中央政府在跨域事務之消極作為,《客家基本法》第8條第1項規定,某種程度逆轉了中央政府的消極態度,課予政府須主動協調地方政府與地方政府間成立客家文化區域合作組織之義務。

以「客家文化帶」推動客家事務

事實上,在客家族群傳統聚居地,逐漸採「客家文化帶」之思維,以跨域治理模式,推動客家事務。目前於客家族群群聚地區,政府分別在北部、南部、東部規劃推動跨界之「浪漫臺三線」、「靚靚六堆」、「浪漫臺九線」等客家文化帶之跨域發展計劃。

相應上開跨域整合發展計畫,在中央政府層級,設有「行政院臺三線客庄浪漫大道治理平臺」、及「六堆客庄整體發展規劃推動小組」;然而,在地方政府層級,則無專門的客家文化區域合作組織。因此,政府應積極落實《客家基本法》第8條第1項規定,由客家委員會以預算補助等誘因型政策工具,協助地方政府與地方政府間,成立客家文化區域合作組織,俾以深化客家族群治理量能。

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王保鍵

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國立中央大學客家語文暨社會科學學系助理教授

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