新竹縣市合併究竟是真議題或假議題？！
搏版面背後的弦外之音 或許是搭上明年地方選舉的順風車，抑或是政治明星的有力號召…，新竹縣市（市縣？），這個之前或許只有竹科園區動態上得了版面，甚至很多人根本不知竹北市在哪的區域，突然成為熱搜關鍵字！甚至苗栗、彰化…也來參一腳，「升格」似乎是神奇的咒語，一旦出現就召喚出大眾的狂熱（不管贊成或反對）。 上述熱潮對於長期關注地方事務的筆者而言，雖然難免心情小小激動（冷灶又出現火光？），但是江湖歷練的滄桑，又感到濃濃的不安（又是一場夢？），無論如何，為了讓對此議題有興趣的同好，能不再陷入零和爭論漩渦中，或許在觀注媒體激情報導之餘，也可以想想「升格」背後的弦外之音。筆者認為大約有下列命題：…
台灣行政區劃何去與何從？
我國目前已有六個直轄市，如果近來新竹縣市合併改制為第七直轄市；而且後續進而引發第八都或是第九都的討論，此類的改制直轄市風潮，絕非正途。在此時，我們理應繼往開來，回顧日治時期以來台灣的行政區劃，輔以《財政收支劃分法》，從而重新劃定未來的行政區域。我的具體建議如下： 就主體的行政區劃來說，目前六直轄市十六縣市的劃分似乎仍過於細瑣，宜參考日治時期五州三廳的劃設，將台灣劃分為臺北都（北北基）、桃園都（桃竹苗）、臺中都（中彰投）、臺南都（雲嘉南）、高雄都（高屏澎）與東台都（宜花東）。這樣的劃設，既有歷史根據，又與當前所謂的「生活圈」相符。 而就進一步的治理制度來說，茲以新北市情況為例。筆者認為，諸如50萬人以上的區改制為「市」；人口30萬人到50萬人未滿設為「區」，所以區以30萬人為門檻，後續進行區級單位的行政區域整併。統整之後的基層組織，市或區皆為自治體，市長、區長皆為民選產生，並設有市議會與區議會，各議會配有市議員與區議員，並由在地人民直選產生。就基礎自治體的市或者區，其財政制度的設計必須要反映其所運行的公共事務職能，依據「基本財政需要額」來訂定量身合宜的《財政收支劃分法》規定。 而就鄰里組織來說，都市地區的里，其人口規模建議為5,000人；山區或是偏鄉地區得另設其他的標準。隨後依都市或是山區偏鄉的標準進行基層鄰里的行政區劃，這個區劃當然是以合併為主。另外，現行的鄰里長制度為「無給職」的制度設計，而為強化鄰里制度的健全，似宜改制為「有給職」並配與鄰里事務之權限。 以上為本人對於臺灣未來地方制度與行政區域劃設的想法，如果可以據以成為後續修憲的條文規定，此將成為未來建立《臺灣共和國》的礎石。 首圖來源：…
新竹縣市合併暨改制直轄市的議程管控分析
九月上旬期間，新竹縣市共議合併改制直轄市，此議一出隨即躍上全國新聞版面，除了獲得正反不一的評價外，也引發諸如直轄市制度、財政分配、二級制政府、鄉鎮市自治存廢與其他縣市是否一併改制為直轄市的討論。換言之，新竹縣市合併及改制的議題，不光是大新竹地區的地方「議程」（agenda），更涉及水平縣市間跨域層面與中央地方垂直府際層面的公共討論。而其所涉及的行為者（actor）的支持與否，將可能影響該案的後續發展。是給予順水的推力？還是形成關鍵的否決？都有可能。 是竹竹二合一合併的議程還是竹竹苗三合一合併的議程？ 竹竹二合一合併的地方討論一出，隨即觸發苗栗縣的進一步行動，如果讓竹竹整合成功，那等於是從新北市金山萬里地區，一直到台中梧棲龍井的台中港，這一條北海岸到西部走廊地區，只有苗栗縣不是直轄市，儼然成為直轄市的真空地帶。也因此，苗栗縣正積極促成「竹竹苗」的合併改制方案。 就「法制面」來說，竹竹二合一合併，其加總的人口僅有102萬人；然而改制為直轄市的門檻，最少要125萬人。換言之，若要促成竹竹二合一合併，就要修改《地方制度法》，將直轄市的門檻標準，調降為100萬人，方能成行。然而，為何是100萬人？為何不是80萬人？這個問題已引發其他縣市立法委員的質疑，這樣專為新竹而修法，不是國家制度設計應有的態度。 而就竹竹苗三合一合併來說，三縣市加總的人口為156萬人，不用修改法律，沒有量身訂做的修法問題，此為三合一合併的優勢。這個方案雖有人贊成，認為苗栗竹南頭份等地本應整併入大新竹生活圈；但也有人質疑，竹竹苗整併後，南北縱深過長，將不利未來新直轄市的有效統理；況且，苗栗縣通宵苑裡與卓蘭地區的民眾，也有不少人自認比較接近台中生活圈，所以竹竹苗的整併也未必是該地的最大公約數，尚需進一步的地方調查與公共討論才能釐清。 是由上由下的議程還是由下而上的議程？ 依據現行《地方制度法》第7-1條規定，「合併改制直轄市」的運行方式有二。該條第1項為由上而下途徑；第2項為由下而上途徑。 第1項規定：「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。」換言之，發動方為「內政部」(中央政府)，由中央主導完成改制計畫書，完成後送交所涉直轄市、縣市政府「徵詢意見」，然後再由行政院核定。這個由上而下途徑，發動及主導為中央政府，地方政府僅是被動、配合的角色；這個過程雖有地方「徵詢」過程，但徵詢的內容，大抵為參考性質，不具有法定效力。 第2項規定：「縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。」此為由下而上的改制途徑。回顧2010年，我國所推動的五都改制，其新設的4個直轄市，各地方要跟哪個縣市（或直轄市）合併，概由地方自行討論，待各改制計畫書由各該地方議會通過後，再由內政部召開合併改制的專家學者審查會，完成審查後送行政院核定。這個途徑已有2010年的前例可循，2014年的桃園市改制直轄市，也同樣以此方式進行。 回到竹竹二合一合併或是竹竹苗三合一合併的問題，因這兩個方案分別獲得不同縣市主政者的支持，也就是說，這在縣市之間「沒有共識」。而在沒有共識的情況下，就難以用「由下而上」的途徑進行。換言之，只能依靠由上而下的操作，但這樣的運作本文認為，還是必須建立在已經有堅實地方共識的前提下方能進行。其理在於，這畢竟涉及一個或數個縣市層級自治法人的存廢，以及十數個（或數十個）鄉鎮市自治法人何去何從的問題；而且合併後的「議會」，其議員員額數將會有數十席的議員席次縮減（竹竹合併將會減少26席的議員席次；竹竹苗合併將會減少56席的議員席次），故若執意推動，恐怕會招致更大的地方反制。 是2022年的制度變革議程還是從長計議的2026年議程？ 2010年的五都改制，涉及合併的地方首長，諸如胡志強、黃仲生、許添財、蘇煥智與楊秋興等人，其縣市長的任期都是第二任的首長任期，後續沒有連任問題，這也使得改制的阻力小一點。 而今年的竹竹合併案，林智堅市長兩任期滿，但楊文科縣長仍有連任一次的可能，以致於兩人對於竹竹合併，或有不一樣的政治盤算。這樣的觀點，或許能夠解釋嘉義地區的合併改制，大嘉義地區的主要政要目前幾乎是消極態度，其因在於翁章梁與黃敏惠目前都為第一任，若2022年合併，這就將面對議席縮減、競爭強度拉高的局面。此外，合併後的嘉義直轄市，其立法委員席次可能會由3席減少為2席（2030年以後調整），若再加上議會議員席次減少，乃至於轄區內鄉鎮市自治的取消，這更將會全面衝擊整個嘉義地區的地方政治生態。也因此，2022年的合併改制議程與2026年的議程，其利害關係結構大不相同，其支持力道與反對勢力的集結也會不一樣。 除此之外，2022年若要動縣市合併改制，有前述須修訂《地方制度法》或是新訂《行政區劃（程序）法》的問題，若要緊急立法或修法，可能不會是完整的三讀程序，將會逕付二讀緊急立法，而這樣的立法進程，有不小的可能是為特定縣市量身訂做的立法內容。而且這也牽涉是簡單的竹竹二合一合併，還是稍微複雜的竹竹苗三合一合併。二合一的話，有2010年三件合併案的前例可循；三合一的話，無前例可循，複雜度提升，新直轄市政府行政中心的選址，與舊有的縣市政府組織整併，就將是極大的組織改造工程。而若是如某新竹地方人士所主張，北苗栗地區劃設進入竹竹合併的新直轄市、南苗栗各鄉鎮改歸台中市。若要如此，則宜以2026年的合併改制議程為宜。 最後，新竹縣有13個鄉鎮市（五峰鄉與尖石鄉為山地原住民鄉）、苗栗縣有18個鄉鎮市（泰安鄉為山地原住民鄉）；若改制為直轄市，其所轄之鄉鎮市將改制為區，僅山地原住民鄉，維持自治體制。但要注意的是，新竹縣與苗栗縣為我國客家大縣，客籍人數七成以上，改為派出機關區體制後，有不小的可能在原住民區以外，再增訂客家自治區的可能（筆者約於8年前，接獲高雄市美濃區客籍人士來電，討論仿照直轄市原住民區的體制推動客家自治區的制度變革）。 是維持既有財政餅幅的議程還是擴大財政大餅的議程？ 近十多年來，為何會有數波的改制直轄市運動，其首要著眼點概為財政分配的問題。以2020年的分配數據來看，六個直轄市的統籌分配稅款（以下簡稱「分配稅款」）都在200億元以上，但新竹縣、市各僅獲得約45億元的分配稅款。然而，如同新竹地方人士的主張，新竹地區的企業，其上繳營業稅為全國優等生，但其所獲分配卻矮人一截，所以新竹應改制為直轄市，以保障他們的財政分配權益。 然而，我國分配稅款的來源畢竟來自同樣一個池子，若不擴建池子，那第七都的加入，必定會影響既有六都的財政分配權益。就目前的初期討論，尚未討論到是否擴大分配稅款稅源的部分，但依照我國過去2直轄市變成5直轄市，乃至於6直轄市的變革經驗，都是先保障原有直轄市的分配稅款分配數額不低於各該直轄市以前的分配數額，再去調整分配公式（如稅源別及其比例）。 所以，第七都的設立，其增加分配稅款數額，有很大的可能還是會去拿原本中央的錢當作直轄市的分配稅款。以竹竹併為例，2020年兩縣市約獲得90億元的分配稅款，試以分配稅款的分配公式計算，竹竹合併為直轄市後，約可得到280億元的分配稅款數額，等於成長了190億元。新竹的錢確實變多了，但也瘦了中央政府既有的財源。所以整個來說，若餅幅不擴大，那原有的六都，就很有可能會去反對第七都的設立。但若擴大財政餅幅，那第七都的設立又可能會讓中央的財源減少，更何況後續還會有第八都的問題。而第七都與第八相繼成立後，是否會影響中央對於該等直轄市的財政補助（如補助款），那又是另外值得關注的課題。 來源：王皓平。 如上表所示，依2020年各直轄市、縣市的分配稅款與補助款的數額來看，諸如新竹縣、新竹市或苗栗縣，相較於六個直轄市，其所獲得之分配稅款數額，確實相差甚遠。但六個直轄市畢竟人口眾多，若從「人均」的角度觀之，加上補助款人均的部分，新竹市所分得的加總款額，比新北市、台中市與桃園市還要多；新竹縣的話則超越新北市、台中市、高雄市與桃園市；苗栗縣的話，六直轄市的數額都在其數額之下。 是新竹議程還是全國議程？ 如前所述，如果是竹竹二合一合併，至少要修改相關的全國性法律。而修法是立法院主導，該院立法委員來自全國各地；也因此，竹竹的合併改制，就很難單純是新竹縣市之間的地方議程。 回到2010年的五都改制，當年首先發動的是台中縣市合併改制案，而當年在3都15縣的總體方向下，中央積極促成此一方案。然而，台中縣市合併的政策議程，影響了國內都市的排名順序，原本居於第二的高雄市，當時本來就已是直轄市，但台中縣市合併後，新台中市的人口、土地面積將遠遠超越未合併高雄市，尤其在諸如統籌分配稅款的分配將會落於非常不利的地位，遂而觸發當年高雄縣、市的合併改制。除此，當年尚有新北改制案、桃園改制案、台南合併改制案、雲嘉合併改制案與彰化縣改制案。 而此可見，不管是竹竹合併，還是竹竹苗合併，這都將不是竹竹(苗)的地方議程，紙終究包不住火，這涉及池子之內有限資源的分配，更牽涉到城鄉間的排序情感問題，所以很難控管在有限的區域。除此，若直轄市改為100萬人的門檻標準，那諸如基隆、雲林、南投、嘉義縣市、屏東、花蓮、台東、宜蘭、澎湖、金門、馬祖等縣市，更將成為「二等國民」、「次等公民」，其財政地位與縣市情感問題，將會引發更大的反制。無怪乎，竹竹合併的新聞一出，後續進而出現全台直轄市、全面二級制政府的制度變革倡議。 議程控管困難的竹竹合併改制案 議程涉及什麼時間討論，以及讓什麼人進來討論的問題；尤其，若是某議程會「波及」（spill…
六都合併改制後留下的問題與挑戰
臺灣六都合併及升格的主要目的 臺灣未來都會的合併及升格，設計臺灣未來區域性的平衡發展，值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫，原先是以三大城市和東部區域來發展，並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑，並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。 就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言，事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路，應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。 後續其他縣市合併升格的問題 2010年當時五都合併及升格時，同意臺南縣、臺南市的合併升格，不同意桃園的升格，事實上臺南縣市人口不足十三萬，桃園市不足四萬，但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色，反而贏得當時行政院的同意。 另外，彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案，或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案，應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合，改制計畫中的的審查要項，包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。 地方財政的結構性改善問題 以中央政策主導下的發展政策，使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果，以中央集權集財的方式，再以失衡的資源分配方式重新分配，造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源，以綜所稅（約41.39％）所占比重最高，營所稅（約17.23％）為次之，其次為遺產及贈與（約8.84%），土地稅（約3.39%）等。以109年度來看，全國稅收近2.4兆，中央自收約為1.6兆，地方自收約為3.84千億元，中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢，中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少，需要政策改善財政自主結構，可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區，船舶靠航費及免稅區，均無法經由中央的修法、授權與協助。 過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策，同時過度重視都會與城市區域的發展，而忽略地方均衡發展的重要性。 就中央統籌分配稅款比例的現制而言，2014年六都升格後，直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%，其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低，此外依據地方行政機關組織準則的規範，升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間，都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上，無論是直轄市或一般縣市，地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。 站在新竹縣市的立場，其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例，新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元，新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額（2020年為基準），新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元，合計超過1,921億元。跟六都相比，新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多，但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待，當然期待能夠獲得更多分配，以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦？六都或直轄市合併之後，財政是改善了一些，其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難，我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢？是否在討論類似新竹縣市的合併問題，以及其他縣市相關合併問題時，是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破，兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島，有更健全的地方財政收入及創收、經營權，否則即使升格之後，地方財政權仍然有限，而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。 合併升格後，地方公務員額及人事費暴增問題 桃園市2015年到2020年，合計增加3,687人，其增加的人事費達116億元；而台中市增加的人事費用約達175億元；台南市增加的人事費約有85億元；高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此，原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義，也是一種浪費主義。以台南市為例，光是新增的一級機關，其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員，而是新增的內控管理人力。而且，縣市議員升格為直轄市議員後，其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時，但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹，這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如，新北市改制前市政府有4,154位公務人員，改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外，升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此，在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時，應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定，改變原有直轄市優於各縣市的規範，應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準，加以平等分類制定。尤其在廢省之後，各縣市事實上是直轄中央行政院，因此有考量廢除直轄市的必要。 直轄市下區公所（原鄉鎮市公所）是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰 目前六都下的區及原鄉鎮市，均改為區，而且廢止地方自治選舉，這種作法大開民主倒車，也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗，進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。 尤其目前六都下的各區政府，預算、人力及職權大為縮小，區長除了是市長外派的代表，沒有在地的情感和連結，也沒有權力處理區內事務，區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮，在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間，原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。 臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家，恢復鄉鎮市區自治，同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士，出任鄉鎮市區長、代表會代表，同時力行透明、課責的地方公共治理制度，打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程，實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治，開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。 目前台灣鄉鎮市及區（含直轄市及原省轄市）規模擴大的問題與挑戰 日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」，而推動合併之後，全日本市町村（鄉鎮市區）的總數，由平成大合併前的約…
![[活動資訊]地方財政的困境與解決之道](https://localtw.org/wp-content/uploads/2021/08/20210821.png)
[活動資訊]地方財政的困境與解決之道
我國地方財政制度的設計，高度集權中央，也造成地方政府在財政上長期依賴中央，既患寡又患不均。隨著我國民主化的進程，直轄市、縣（市）所擁有的自治權限在自治二法以及地方制度法的先後立法下，已經法制化而獲得保障；然而，規範中央地方財政收支的財政收支劃分法，自從1999年1月修正後，至今超過20年，除了在2002年曾由在野的國民黨主導修法通過黨團版，但遭行政院覆議成功外，財政收支劃分法的修法，就只停留在「只聞樓梯響」的階段。更有甚者，由於地方財政制度與行為相互影響，因此地方財政制度改革的停滯，進一步使得地方政府長期缺乏提升財政自我負責與財政努力的制度性誘因，造成地方財政的惡化。為改善我國地方財政制度，強化我國地方財政行為，進而提升地方之財政自主權，究竟如何在分配制度和經營上做較大的突破，一直是學界及地方政府關心的課題。 …