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北海道東川町的創生經驗──以政府為中心的治理模式

王皓平 - 2020-07-01

北海道東川町的創生經驗──以政府為中心的治理模式

王皓平

王皓平

暨南國際大學行銷學程兼任助理教授
國家政策研究基金會副研究員

地方創生作為日本當前地方政府主要推動的政策,其基底的運作理念不脫「地方治理」(local governance)的觀點;換言之,其運行方式為「多元行為者」(multi-actors)的協力運作特質,這些行為者可以包括中央政府、地方政府、社區組職、企業商號、非營利團體、學校研究機構,乃至於社會文史工作者(或是協會、團體)等等。

若我們從公、私部門涉入程度的光譜來看,大致可以分為「以政府為中心的地方創生治理」以及「以社會組織為中心的地方創生治理」兩大類。前者,主要的行為者為政府單位,通常為地方自治法人,配合國家政策的補助,以及大學研究機構在專業上的加持,並輔以民間營利或非營利機構所形成的創生模式;而後者,係以民間企業組織或個人為中心,搭配政府措施或補助金的治理方式。兩大模式不分好壞,端視能否針對地方課題的有效診治程度而定。以下茲以北海道東川町的地方創生經驗,說明以政府為中心的地方創生模式。

北海道東川町的地方創生課題

東川町位於北海道中央地區(道央地區),位於「大雪山」山脈山腳下,北海道最高峰「旭岳」亦位於該町轄區。該町主要產業為農畜業及觀光產業,工商業的占比相對較小。東川町因位處高緯度地區,冬季酷寒,最冷可達零下29度,生活相對不易,人口外移持續不斷。

若說地方創生政策相對於過去各類的地方發展、地方振興、地方活性化、一村一品計畫,其最大的特色在於強調「工作職缺」與「人口」,尤其人口是一個地方得否存續最重要的關鍵。

東川町的人口,在二次世界大戰之後的1945年到1950年,人口曾經達到10,754人,自此之後人口數一路下滑到1994年,面臨到7,000人的關卡保衛戰。這段期間,該町關閉了兩間小學,路面電車也不再營運,而且在當時,65歲以上的高齡者人口已經高達20%,高齡化嚴重,若沒有積極的作為,這個地方難有未來,甚至有「滅町」的可能。

東川町公所的地方創生作為

社會的大環境對於東川町是不利的,產業型態係以農業為主,沒有多少工商業的就業機會,青年人甚難留住。但是東川町有絕佳的自然環境,讓該町得以依其條件、稟賦,成為有特色、有個性的「生活環境」,進而打造出具有「東川風格(style)的生活」。而打造具有「東川風格」的環境就成為東川町公所主要的創生目標。

自1980年代中期,當時日本各地的地方政府大力推動「一村一品」運動,面對東京、大阪地區的高度都市化,以及鄉村地區的凋零化,各地政府鼓勵偏鄉地區基於地方優勢,發展主力特色產業。因「大分縣」的農產品有效改善了縣內農家的收入,促使這樣的制度措施擴散到了日本本州各縣及北海道地區。

而在當時,全日本走向資本與消費的世代,時任的東川町町長中川音治力推全體町民共同參與的「鄉鎮文化」。這個文化首先是由一間行銷公司所推薦,該公司倡議「寫真之町」的政策提案。東川町接受這個提案之後,於1985年6月發布了「寫真之町宣言」,該宣言的內容大致為東川町有豐富的好山好水,適合人與自然環境邂逅共生,他們宣告東川町對全世界的人開放並認為照片可以超越語言,作為人際之間溝通管道。宣言發布之後,隔年由「東川町議會」訂定《寫真之町條例》,以整備各項資源及設施,規定這些資源及設施都必須符合寫真之町的理念,並於東川町公所內設置「寫真之町推進室」的組織建制。

寫真之町的政策措施及其影響

「寫真之町」經過前期約5、6年的辦理之後,受到多數居民認可,而且多數町民認為鎮公所所推動的「國際攝影節」應該是全町居民共同參與的活動;也因此,「寫真之町」在1990年初期就已成為該町的核心政策目標。

「寫真之町」基本上是一個文化政策,就東川町町內來說,該町必須致力於保持「田園之綠」的景觀,不僅農地農用,而且住宅區、街道區,都要符合東川町風格,此外該町建築的主視覺顏色、町內的政府公共設施、民間的建築開發行為(諸如建築物的高度不能超過樹木高度,以美化該町的天際線)、車庫的設計、庭院的植栽,這些都有進一步的規範(如「東川風格住宅設計方針」)。值得注意的是,有些規範並不具有強制力,但該町的町民多能配合鎮公所的政策。

由於在辦理「國際攝影節」等等的相關活動時,町內各個角落都有可能會成為各地來的攝影師攝影的素材,所以不論東川町的居民、町民的民家住宅、商店街、學校、政府公共設施,乃至於農田、大雪山等都有機會成為攝影作品的主題內容。這是一個360度的景觀挑戰,若沒有全體町民的配合,若沒有完善的政府配套,寫真之町的目標將難以達成。東川町在1994年開辦「寫真甲子園」,此為日本全國高中學校之間的攝影大賽,活動達七天六夜,報名學校在2015年之時已超過500間學校報名參加。而如今東川町等同於寫真,寫真等同於東川町,東川町已成為寫真的品牌。

東川町其他的地方創生作為

2016年東川町的人口已經成長到了8,238人,這些新增的人口,多數是外地移入者。在全日本各地,多數的市町村人口已經是持續減少的狀態,但東川町人口卻是逐年微幅成長,這是東川町寫真之町及其他相關政策措施所致。

這些政策諸如《東川町空屋對策計畫》,透過補助措施來活化空屋,以利後人進駐;《東川町景觀計畫》,用以打造良好生活環境,吸引外地人移住定居;《東川町移住定居促進方案》,該町設有短期、簡易的住宿設施,供外地人短期體驗;而外地人經過東川町在地體驗後,將可強化這些人定居、入籍東川町的意願;《入股東川町股東制度》,不論是否為東川町的居民,都可以投資東川町的事業項目,投資1萬日幣就可以成為該町的股東,除了可以獲頒「股東證書」,也有該町相關設施的優惠,以增加拜訪該町旅遊的機會、增加該町觀光收入,而其投資的金額將作為該町辦理寫真之町及其相關建設所需的經費。此外,諸如町民婦女受孕、生產、育兒、養老、介護等等,該町都有完善的制度措施,以強化在地人的續住及吸引外地人地進駐意願。

結語

東川町的地方創生,基本上是以政府為中心的地方治理;而且,其治理的運作營利性質不強,係以打造地方文化、地方風格為中心的套路。東川町巧妙地運用寫真之町的制度與措施,打造了一個宜居、樂活的生活空間,也因此創造了外地人移居、觀光客旅遊參訪的風潮。至今,東川町的地方創生為全日本受矚目且成功的案例。

參考資料:
谷脇茂樹,2019,《北海道東川町に見る小規模都市の地方創生》,〈富山国際大学社會学部紀要〉,11(2):53-67。
東川町役場網頁:https://town.higashikawa.hokkaido.jp/
侯詠馨譯,2019,《東川町STYLE:北海道8000人小鎮的創生故事》,台北:時報文化。

首圖來源: 663highland

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國家政策研究基金會副研究員

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