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地方分權的變革與推進

趙永茂 - 2022-01-05

地方分權的變革與推進

趙永茂

趙永茂

台大政治系教授,自進入政治學研究所,歷經碩士、博士班的經歷,畢業後又回到政治系任教多年,並擔任社科院院長之職務,對於政治體制及實際運作,有其相當敏銳的研究。

台灣近年來,經由中央各部會及各地方政府,逐漸在醫療、環境、交通、教育、司法、預算等議題進行許多審議民主、公聽、聽證、公民會議等民主政治與行政程序的突破與變革,也引起普遍、深入的討論與研究。這些民主治理與開放程序、制度的變革,讓台灣在民主政治與行政的發展上有了許多重大的突破,也帶來許多爭議與討論。如同美國學者Arnstein所提的公民參與的八個層次中,從政治與行政的操縱式參與、教化式參與,到告知、諮詢式的參與,甚至到合夥、授權與公民控制式的參與,在東西方的民主參與、審議的發展過程中,這些類型都有過,只是各政府與社會的互動關係中,隨著政治與社會之間的發展關係的不同,以及政策議題性質的不同,而顯現出各種不同的樣貌。但大抵上也從操縱式的民主到逐漸開放的民主過程中,隨著各國民主發展,甚至經濟、教育、社會發展程度的差異,而會交叉出各種不同的發展程度與案例。從大學與研究者的立場來看,各國的發展與經驗都會出現許多令人驚豔的案例、經驗與類型。台灣地方分權改革就是一個很好的議題(Lawrence et al., 2014 :299-335)。

1993年,日本國會通過推進地方分權的決議,經反覆討論,決定大步回應許多縣市長(知事們)的分權改革要求,包括對地方自治體「一籃子交付金」,取代「附帶條件的補助金」(由中央提供)的精神。決定廢除中央機關委任事務、合併市町村、三位一體改革及完善中央與地方協商的法制。並自1997年開始啟動分權改革,主要在重新建構中央與地方的對等協力夥伴關係,以促進地方自治體的行政自主(陳建仁,2012)。1999年日本通過「地方分權法」及相關法案(包裹式法案),主要內容如下:一、明確中央政府和地方自治體的分工;二、廢除機關委任事務制度;三、重新審視中央政府的干預等行為;四、設立解決中央政府與地方自治體出現爭端的專責委員會。使日本地方分權化改革逐漸有比較完整的設計。2003年小泉政府「三位一體改革方案」,針對中央政府對地方的補助金制度加以廢除或減少,中央稅源移轉給地方、地方交付稅的檢討等,提出激進的「構造改革」(結構性改革)方案(楊鈞池,2009)。換言之,2000年後的分權改革,則希望經由「三位一體改革」與「市町村合併」兩個方案,尤其1999年後,大力推動「平成大合併」,將3200多個市町村,驟降為1700多個市町村(裁減47%的市町村),同時達到擴大地方自治體的經濟及財政規模,以達到財政自主的目標。

日本的第三次分權改革目前仍處於規劃階段,主要以「道州制」為軸心焦點,企圖整合都道府縣,成為具備綜合行政能力的大區政府,朝向準聯邦制的地域主權國家體制(陳建仁,2012),相當於我們目前正在逐步推進的地方縣市合併,並發展成為大都市與區域政府的方向。

地方政府應積極訂定自治事項施行綱要等新的自治法的規範,最近幾年雲林縣政府、花蓮縣政府、與台南及高雄市政府一樣,積極建立相關自治條例,擴張對地方環境汙染廠商的課稅與管制,甚至有些對抗中央的相關法令。但是由於台灣是個單一制的國家,中央握有立法、預算、及政策的主導權,如果國會不能配合這個世界性的地方分權發展方向,積極修改地方制度法、財政收支劃分法以及地方行政機關組織準則等法律與法規,學習英、日的擴大地方分權的改革,重新劃分及分配,諸如營業稅、貨物稅、證交稅、乃至所得稅等重要的國家稅收的分配比例,甚至給予地方組織與人事有更多的調整權力。當然,在國家仿造日本進行地方立法權、財政權等分權改造的同時,台灣各政黨應同時對自治人才培育,應負起提名各階層專業人才的責任,同時配合選舉制度的變革,擴大徵補、提名地方社會專業團體、各級學校教師及行政菁英,共同致力於地方自治變革。跳脫原來中央集權與政黨政治惡鬥,藉以改變原地螺旋空轉與發展退化的惡夢。

依據現行法制,立法院及大法官會議都可以進行中央與地方政府間權限爭議與違憲審查(憲法第111條),但是我們卻很少進行相關爭議的解決,主要是沒有具體的爭議仲裁或協調委員會的建置,除了日本的經驗之外,韓國的中央地方事務協議委員會的建立與推動就是更具體的例子。韓國每一年與中央、地方政府的預算分配、重大政策的推動計畫,以及重要爭議性的議題或案件,都要提經這個委員會的討論,這個委員會除了中央政府與地方政府的代表之外,也包括了部分專家學者的參與,實現了協議性、夥伴性、開放性、公正性與專業性的精神。這些制度的引進與建立,是突破及解決台灣未來中央與地方分權發展,及促進地方更多政治變革,以及強壯地方自治能力的幾個發展方向。(林文清,2004,63-123;黃錦堂,2005)

參考資料:
林文清,2004,地方自治與地方立法權,台北:揚智出版社
黃錦堂,2005,地方立法權,台北:五南出版社
陳建仁,2012,全球化時代的分權型地方治理機制初探,研習論壇,第一139期:頁46-53
楊鈞池,2009,全球化與地方治理-以2000年日本地方分權化改革為例,高大法學論叢,第5期:頁23-46
Rose, Lawrence; Mouritzen, Poul; Ladner, Andreas; Goldsmith, Michael; Denters, Bas,2014 ,Size and Local Democracy, Cheltenham:Edward Elgar Publishing

首圖來源: Pexels
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