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村里長與縣市議員的互動是平等還是恩庇侍從?

王宏文 - 2019-08-25

村里長與縣市議員的互動是平等還是恩庇侍從?

王宏文

王宏文

國立臺灣大學政治學系暨公共事務研究所副教授

劉勳駿

在地方政治領域裡,議員和村里長都是基層政治運作的重要人物,當民眾有任何需要時,議員與村里長皆可接受民眾之請託而達成為民服務之使命,而在選舉上,里長可能扮演市長及議員重要的選舉樁腳角色,也可能進一步參選縣市議員。因此,究竟村里長與議員是競爭者還是政治夥伴?

目前國內外較少研究來檢視村里長與議員的互動關係,故針對此一重要議題,劉勳駿(2019)選擇臺北市及屏東縣兩個特性截然不同的縣市作為研究對象,探討村里長與議員之互動關係。選擇此二縣市之原因,在於兩地在政治、社會及經濟條件有很明顯的不同,因此互動關係亦有不同程度的差異。

以臺北市為例,因為是我國政經中樞,不僅交通便利,且資訊發達,因而人民較易獲得所需之相關訊息;因此,民眾大多是藉由報章、雜誌、網路及親友等各方面取得相關訊息後,將需求轉知里長協助解決,如非里長職權或資源所能解決者,再轉請選區議員藉由辦理會勘等方式處理之。

但在國境之南的屏東縣,由於當地各項資訊均不如首善之都臺北市這麼發達,當民眾有需求必須解決時,大多是在資訊掌握不足的情況下先尋求村里長、在地鄉鎮(市)長或市民代表等的協助,而村里長或鄉鎮(市)民代表常囿於本身資源有限,當其職權或資源無法協助解決時,則透過資源較多之縣市議員向行政機關反映、陳情或遊說來予以處理。

由於過去我國之地方政治研究中,研究主題多是縣市議員或村里長之法規、組織、職權、選區經營方式等,很少針對其互動關係,以及政經環境大為不同之二地區進行比較及探索。因此,劉勳駿(2019)在理論上,從以下觀點出發, 檢視村里長與縣市議員間的互動關係,屬於探索型研究。

1.投票行為理論的選民的投票取向、
2.新制度主義理論的制度設計、
3.政黨及派系角度的恩庇侍從理論等。

在研究方法上,劉勳駿(2019)透過深度訪談,並佐以他在臺北市及屏東縣基層公所任職期間所觀察之現象,整理出影響臺北市及屏東縣議員與村里長間的互動關係。訪談對象為臺北市及屏東縣現任或曾任議員與村里長之人員,共計12位。

研究結果顯示,影響臺北市及屏東縣議員與村里長間互動關係之因素有很多,茲分述如下:

一、議員與村里長間社會關係之性質

以臺北市而言,議員與里長多非自小就熟識,互動基礎較為薄弱,須經歷長時間之相處,方能取得互信。而屏東縣多為傳統農、漁村地區,很多議員與村里長從小就熟識,對彼此也較了解,故其互動關係之信賴基礎較強。

二、鄉、鎮、市、區之制度因素

臺北市區長為官派產生,故議員與里長為最基層之民選公職人員,互動是非常直接且便捷的,但兩者之間扮演著既合作又競爭之微妙關係,一方面,雙方可以合作,來推動區里之建設及處理基層民意,有助於政治利益之攫取;但另一方面,許多里長更上一層樓之方式為參選議員。故議員在與里長合作之同時,還得預防里長將來可能成為其連任之競爭對手。

而屏東縣鄉、鎮、市長為民選產生,議員與村里長之互動,往往需透過鄉鎮(市)長轉介才能促成,且因設置有鄉鎮(市)民代表,故村里長如欲更上一層樓,多優先選擇參選鄉鎮(市)民代表,議員在與村里長合作之同時,較無須預防村里長將來可能成為其連任之競爭對手,其互動關係當然也就不如臺北市般直接且微妙。

三、議員選區劃分制度產生之議員選區特性

臺北市各選區高度都市化,議員與里長在彼此間均有經營選區的需要,因此其關係較傾向政治夥伴之平等關係。而屏東縣除第一選區(屏東市)部分地區外,都市化程度並不高。議員本人或其團隊成員大多久居當地,且另可爭取鄉鎮(市)民代表的支持,來協助經營選區,這使村里長對縣議員經營選區之重要性大幅下降,故村里長與議員之關係,則容易形成為上對下之恩庇侍從關係。

四、政黨或派系因素

臺北市無明顯之地方派系,但國民黨責任里內該黨之議員與里長互動情形較為頻繁,且近4年來因市長為無黨籍,因此不致成為影響其互動關係之因素。但若市長之黨籍為國民黨或民進黨時,會強化同黨籍議員與里長之互動關係。

在屏東縣,政黨因素為影響議員與村里長互動之重要因素,同黨籍議員與村里長互動較多,同派系之議員與村里長之互動程度,也較不同派系者為強。屏東縣近20年來縣長之黨籍均為民進黨,該黨籍議員與村里長之互動關係強過其他黨籍議員與村里長之互動關係。

五、村里長所掌握之資源多寡

臺北市里長掌握經費及資源多,可做為與議員談判或交換條件之籌碼,故里長與議員之關係較傾向政治夥伴之平等關係。屏東縣村里長所掌握之經費及資源相當有限,多須仰賴上級政府或民意代表挹注,故村里長與議員之關係則傾向上對下之恩庇侍從關係。

六、議員與村里長本身之實力

不論是在臺北市或是屏東縣,如議員實力強,其與村里長間之互動關係自然容易形成上對下之恩庇侍從關係。反之,若議員本身所能掌握之資源較少,則這類議員與村里長之關係,會較易趨近於平等型之政治夥伴關係。

七、選民、村里長及議員掌握資訊能力與程度

臺北市由於交通便利,且資訊發達,人民獲得其所需之相關訊息之管道也較為順暢,故市議員及里長相對於選民,其對相關資源及訊息之掌握能力並非十分突出,由於議員與里長雙方所掌握資訊能力與程度差距不大,因此地位將較為平等,而趨近於平等型之政治夥伴關係。而屏東縣資訊之傳遞及持有管道不如臺北市發達,議員所掌握之資訊相較於村里長充足許多,其與村里長之關係,較易形成上對下之恩庇侍從關係。

八、其他因素(包含選區內之政治文化類型及其他重要意見領袖之態度)

就政治文化類型而言,臺北市較偏向於參與型,議員與里長對於公共事務參與之能力相距不大,因此,其互動關係自然較偏向於平等型之政治夥伴關係。而屏東縣則偏向於臣屬型。議員與村里長對於公共事務參與之能力,因其所獲得之資源及資訊不同而有不小的差距,故其互動關係自然較易形成上對下之恩庇侍從關係。

就重要意見領袖之態度而言,不論是在臺北市還是屏東縣,如重要意見領袖間對於公共事務或資源分配的態度越一致,議員於村里長之連結性及互動關係將越強;反之,如意見分歧,則議員與村里長間之互動關係亦隨之複雜化。

綜合言之,議員與村里長之間究竟是競爭者還是政治夥伴?須視政治、經濟、及社會環境等條件因素。如臺北市及屏東縣雖然同為我國之行政區域,但兩地不論在政治、經濟及社會環境上有很大之不同,因而使其村里長與縣市議員間之互動關係,有很大的差異。

臺北市為我國之首都,其各項資源皆為我國各地方政府中最為豐裕者,因而行政區域內之議員及里長所能獲配之資源亦較豐沛,在彼此皆有豐沛之資源下,議員與里長兩者間之互動關係將較為平等,而不致明顯朝向一方傾斜,其互動關係自然容易形成於平等型之政治夥伴關係。

但在國境之南的屏東縣,為傳統之農業縣份,各項政治及經濟資源較為缺乏且有限,且人民獲取資訊之質量及方便性均遠不及臺北市,因而使得有限的政治資源較易集中於少數政治人物之手。相較於屏東縣之村里長,該縣之議員所能掌握之資源遠較為豐富,雖然為了經營選區等因素,議員仍須爭取村里長支持,惟因議員所掌資源仍遠豐於村里長,且有其他的管道,如鄉鎮市長或是市民代表等,故其互動關係比較容易形成上對下之恩庇侍從關係。

劉勳駿(2019)之研究仍有一些限制,主要是研究對象侷限在臺北市與屏東縣,但因各縣市在政經環境、人口性質及風土民情可能有很大之不同,固有可能無法呈現議員與村里長互動過程之全貌,而需後續研究者繼續努力。

參考文獻:
劉勳駿. (2019). 議員與村里長互動關係之研究-以臺北市及屏東縣為例. 臺灣大學政治學研究所學位論文, 1-66.

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