Scroll to top

從時事看直轄市制度的爭議

蘇煥智 - 2021-12-15

從時事看直轄市制度的爭議

蘇煥智

蘇煥智

前臺南縣長

九月以來,新竹縣市合併暨改制直轄市議題成為全國注目焦點;隨後各種方案及跟進主張陸續出現,與其說是一個「熱門的地方議題」,不如是一個「爭議的全國焦點」。筆者認為值得國人進一步深思的地方如下:

直轄市制度本身就是爭議所在

我國目前已有六個直轄市,有70%的國人為直轄市民;如今,為了新竹縣市升格直轄市的課題,要去修改《地方制度法》,將直轄市的人口標準由125萬人調降為100萬人,這很難擺脫「因人設事」的譏諷。大家可以回顧我國直轄市制度的發展史,直轄市制度的起源,本身並非民主制度的發想;當年是為了避免人口眾多的臺北市與高雄市淪為在野人士執政,因而所形成的「沒收民主」的體制,市長由中央直接派任。如今,雖然直轄市市長已變革為民選體制,但六都之下,合計有115個鄉鎮市改制為區,由文官擔任區長職務,這使得基層民主制度瓦解,同樣讓我國的民主赤字攀升。

不平等的財政制度設計

站在新竹縣市的立場,其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例,新竹市民所繳交的所得稅高達1300億元,新竹縣約有360億元;而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額(2020年為基準),新竹市是1307億元、新竹縣為614億元,合計超過1921億元。跟六都相比,新竹縣市高於臺南市1245億元及桃園市1827億元;跟臺中市1944億元接近。但每年的預算歲入,以2021年來說,新竹縣市合計約537億元,桃園市歲入為1240.8億元,臺中市為1323億元。新竹縣市合計僅約佔桃園市歲入的43%。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多,但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待,當然期待能夠獲得更多分配,以改善地方各項建設。

地方公務員額及人事費暴增

回顧2010年以來的直轄市合併及改制,這個過程不但大幅增加公務人力員額,連帶各新設直轄市,其人事費用也爆增。以新北市來說,2010年到2020年,總計增加3965人,人事費用暴增215億元;桃園市2015年到2020年,合計增加3687人,其增加的人事費達116億元;而臺中市增加的人事費用約達175億元;臺南市增加的人事費約有85億元;高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此,原因在於當年的改制作法係採「形式主義」,全部比照臺北市的官階職等及編制,因而導致普遍升官、編制膨脹、員額大增的情形。另外,2010年各新設直轄市都紛紛要求比照臺北市,將一級單位提升為一級機關。以臺南市為例,光是新增的一級機關,其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員,而是新增的內控管理人力。而且,縣市議員升格為直轄市議員後,其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時,但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹,這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。

縣市合併理應經過公民投票的程序

過去縣市合併改制直轄市分為二種,分別為單獨改制及合併改制。前者如臺北縣升格為新北市,桃園縣升格桃園市。後者如臺中縣市合併改制為臺中市;臺南縣市合併改制為臺南市,以及高雄縣合併入高雄市。其發動改制的機制,依照《地方制度法》規定,有兩種方式;其一為由內政部依國土規劃及區域均衡之需要,由上而下發動,不需縣市議會同意。其二係由地方政府由下而上發動爭取,縣市政府需擬定改制計劃,並經縣市議會同意。筆者認為縣市合併,就好像是公司合併一樣,需經股東會的高門檻決議。所以縣市合併升格直轄市,基於國民主權,自治團體重要事項的公民保留,以及直接民主的原則,應經公民投票同意。因而《地方制度法》第7-1條各項,應增列需經縣市議會同意及地方公民投票同意的程序規定,方為合理的程序。

新竹縣市合併暨改制為第七都,的確反映當前六都體制的不合理,但只升格新竹縣市,將更加深其他縣市的剝奪感。所以如何建立一個公平而鼓勵公民參與,又有活力的地方制度,才是治本之道。本人建議如下:

一、中央財稅及權限下放,並建立平等且財政自主的地方制度:我國當前為中央集權集稅的體制,應該要徹底解構。這體制讓地方活力喪失,更是臺灣邁入富裕國家的根本困局。本人認為中央政府要先鬆綁,鼓勵地方政府可以積極招商創稅,並使「財稅分配」立於公平合理的基礎。既然是地方自治,當然要建立成為地方財政自主的體制。

二、中央財政收支劃分制度應該修改,讓地方走向「財政自足」:攸關地方經濟發展及就業機會的「營業稅」及「所得稅」,目前是「中央專屬稅」,由中央政府統收統支,非常不合理。應該要改為「中央與地方共享稅」,各分得50%。如此地方才有「招商創稅」的誘因,也才能真正帶動「地方創生」,讓年輕人在地方有更多就業機會,根本解決年輕世代居住正義及少子化的困局。若新竹縣市營業稅及所得稅有50%留在地方,他們的財務將會非常充裕,深具機會成為國際城市。

三、六都應廢除直轄市的名稱。既然各縣市都是直轄市了,直轄市就沒有什麼特別意義了。而且明明是很鄉下的地方,竟可稱為直轄市,根本就是政府公然欺騙公眾。除了臺北市居於首都的地位,依一般國際慣例稱為「特別市」外,其餘五都應均改稱為「廣域市」。   

四、廢198個鄉鎮市選舉?或恢復115個鄉鎮市選舉?目前六都下的區及原鄉鎮市,均改為區,而且廢止地方自治選舉,這種作法大開民主倒車,也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今執政黨的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗,進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅,使臺灣只剩下一級地方政府。若是這樣的思考,將是加速偏鄉滅鄉滅村的結果。我們主張,若要克服「買票及黑金」問題,可以考慮引進歐洲地方選舉採取政黨比例代表制,以防制買票;但不應廢除鄉鎮市地方自治;反而應該恢復直轄市區地方自治。值得大家深思。

首圖來源:Vecteezy

「亭仔腳ㄟ地方治理」提醒您:
1. 亭仔腳專欄做為網路意見交流平台,文章純為作者意見,不代表本站立場。
2. 尊重智慧財產權,轉載圖文請註明出處。
3. 本留言板所有言論不代表本站立場,留言時請彼此尊重,若涉及個人隱私、人身攻擊、族群歧視、仇恨暴力、商業廣告等言論,本站將移除留言。

蘇煥智

蘇煥智

前臺南縣長

相關文章