2021 | 亭仔腳ㄟ

六都合併改制後留下的問題與挑戰

臺灣六都合併及升格的主要目的臺灣未來都會的合併及升格，設計臺灣未來區域性的平衡發展，值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫，原先是以三大城市和東部區域來發展，並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑，並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言，事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路，應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。後續其他縣市合併升格的問題 2010年當時五都合併及升格時，同意臺南縣、臺南市的合併升格，不同意桃園的升格，事實上臺南縣市人口不足十三萬，桃園市不足四萬，但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色，反而贏得當時行政院的同意。另外，彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案，或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案，應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合，改制計畫中的的審查要項，包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。地方財政的結構性改善問題以中央政策主導下的發展政策，使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果，以中央集權集財的方式，再以失衡的資源分配方式重新分配，造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源，以綜所稅（約41.39％）所占比重最高，營所稅（約17.23％）為次之，其次為遺產及贈與（約8.84%），土地稅（約3.39%）等。以109年度來看，全國稅收近2.4兆，中央自收約為1.6兆，地方自收約為3.84千億元，中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢，中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少，需要政策改善財政自主結構，可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區，船舶靠航費及免稅區，均無法經由中央的修法、授權與協助。過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策，同時過度重視都會與城市區域的發展，而忽略地方均衡發展的重要性。就中央統籌分配稅款比例的現制而言，2014年六都升格後，直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%，其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低，此外依據地方行政機關組織準則的規範，升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間，都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上，無論是直轄市或一般縣市，地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。站在新竹縣市的立場，其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例，新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元，新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額（2020年為基準），新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元，合計超過1,921億元。跟六都相比，新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多，但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待，當然期待能夠獲得更多分配，以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦？六都或直轄市合併之後，財政是改善了一些，其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難，我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢？是否在討論類似新竹縣市的合併問題，以及其他縣市相關合併問題時，是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破，兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島，有更健全的地方財政收入及創收、經營權，否則即使升格之後，地方財政權仍然有限，而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。合併升格後，地方公務員額及人事費暴增問題桃園市2015年到2020年，合計增加3,687人，其增加的人事費達116億元；而台中市增加的人事費用約達175億元；台南市增加的人事費約有85億元；高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此，原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義，也是一種浪費主義。以台南市為例，光是新增的一級機關，其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員，而是新增的內控管理人力。而且，縣市議員升格為直轄市議員後，其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時，但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹，這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如，新北市改制前市政府有4,154位公務人員，改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外，升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此，在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時，應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定，改變原有直轄市優於各縣市的規範，應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準，加以平等分類制定。尤其在廢省之後，各縣市事實上是直轄中央行政院，因此有考量廢除直轄市的必要。直轄市下區公所（原鄉鎮市公所）是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰目前六都下的區及原鄉鎮市，均改為區，而且廢止地方自治選舉，這種作法大開民主倒車，也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗，進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。尤其目前六都下的各區政府，預算、人力及職權大為縮小，區長除了是市長外派的代表，沒有在地的情感和連結，也沒有權力處理區內事務，區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮，在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間，原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家，恢復鄉鎮市區自治，同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士，出任鄉鎮市區長、代表會代表，同時力行透明、課責的地方公共治理制度，打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程，實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治，開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。目前台灣鄉鎮市及區（含直轄市及原省轄市）規模擴大的問題與挑戰日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」，而推動合併之後，全日本市町村（鄉鎮市區）的總數，由平成大合併前的約…

[活動資訊]新住民在未來臺灣地方發展上的重要性

臺灣擁有一個族群融合的社會，過去所熟知的福佬人、客家人、外省人與原住民族，近年人口群體有更多的變化，新住民加入我國社會，成為臺灣多元文化的生力軍，依照移民署的統計，我國現今從國外來臺灣結婚與定居的人口比例，分別是中國大陸（63％）、越南（20％）、印尼（5％）、港澳（3％）、菲律賓（2％）、泰國（2％）、柬埔寨（1％）、日本（1％）、韓國（0.3％）及其他（4％）。新住民作為臺灣社會的一份子，不只是依附於家庭及經濟生產的要素，更是臺灣成長與良善發展的重要成員。過去對於新住民或視為經濟與社會地位的弱勢者，在陌生與語言隔閡的影響下，對於新住民的認識還有更多可以的空間。隨著時間的演進，許多部門機關培力與賦權措施的協助，以及新住民自身的努力下，逐步展現他們的特點與在這塊土地上的付出，以及多元文化融合後的成果。新住民為臺灣的努力與付出有目共睹，作為住民或公民亦有其可投入與貢獻之處，如何進行在地連結與發展，實為地方治理可以觀察與探討的重要課題。因此我們特別邀請到暨大人文學院院長陳佩修教授主持、暨大東南亞學系李美賢教授引言，以及前立法委員、台灣新移民發展與交流協會林麗蟬創辦人、桃園市政府新住民聯合服務中心張瑜庭副執行長、淡大全球政治經濟學系全英語學士班何景榮助理教授一同與談，分享彼此的經驗與看法。時間：2021年10月30日（六）上午10：00-11：45（9：45開始連線）視訊連結：https://meet.google.com/xmt-gzqo-iqu（Google…

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[活動紀實]從國家與社會的角度，比較兩岸的疫情治理

亭仔腳於2021年10月2日（六）下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理：社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授，以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下，幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。從新冠肺炎看防疫與災害治理：治理與政策角度的觀察東吳大學政治學系助理教授左宜恩從災害治理與政策的角度指出，臺灣在2020年很常提到「超前佈署」。2021年五月起疫情爆發後，似乎不太能討論這個概念。但自2021年九月、十月起，當疫情趨緩，大家可以持續思考疫情治理的下一步是什麼，需要哪些準備，並提早著手。關於先前引言和與談提到的「韌性」（resilience），左老師將它比喻成醫學上的免疫力，認為我們可將韌性看成人類或社會對災難的免疫力。如果在遭受一個災害以後，可以鍛鍊出免疫力，則我們無形中會更強健，也可減少未來遇到相類似災害時的傷害程度。從這次疫情來看，全世界和臺灣都還在慢慢鍛鍊中，強化免疫系統。在這當中我們見到的社區互助現象，人民積極地配合措施，都是有效控管的原因。其次，屏東枋山那戶從祕魯回來的染疫家庭被標籤化的後遺症，則需要彌補回來。我們無法苛責民眾做出標籤化的行為，畢竟社會因疫情受到嚴重的創傷，需要找到舒緩出口。2003年SARS的創傷，造就了2020年的COVID-19有辦法做到超前佈署，且民眾自動自發的程度，比政府呼籲的還多，這就是社會從過往的創傷記憶中學習和強壯。只是，創傷留下來的傷疤能否癒合，也需要時間來努力。從治理的角度，左老師也點出一些因疫情打開的政策窗。例如，過往以視訊進行的遠距醫療與長照受到諸多限制。那麼，這次疫情恰好提醒了我們，醫療體系必須針對不同情境設計因應方式。最後，左老師從法律觀點反思一些相互矛盾的目標。COVID-19疫情讓民眾習慣了「不自由」，包括了邊境檢疫、實名制等等，高雄市與新北市也曾出現對住戶進行強制隔離的處置，其實這些都是對人身自由權的剝奪，在以清零為目標的前提下，民眾彷彿都願意犧牲自由。但實際情況是，全世界都不可能做到清零的境界。因而，「防疫和清零」與「開放邊境管制，與世界往來」，成為相互矛盾的政策目標。從「人」的角度出發，老百姓會從創傷的記憶中學習。這些記憶，既包含對於疾病的感受，也包括政府政策的反應。當過往民眾具有的「清零」期待可能無法達成，且疫情平穩後的「新常態」生活到來，許多原先帶有衝突的原則該如何共處，即為我們接下來須面對的課題。從國家與社會的角度，比較兩岸的疫情治理清華大學社會學研究所助理教授陶逸駿主要研究領域為中國社會。他指出，臺灣政治人物和民眾在討論及批判台灣防疫和治理時，很常以中國作為參照對象，覺得中國防疫做得很好，而臺灣應借鏡中國。他特別提醒，由於政治體制脈絡不一樣，必須注意兩岸防疫政策邏輯和思維的不同。中國的防疫成效背後，有其體制秩序作為基礎，也得付出相應代價，未必適用在臺灣。首先，中國從最初的掩蓋、疏失，到以各種阻斷式、強制性措施收效。這種應急、抗災風格，跟中國政府過往治理邏輯一脈相承。無論中央或地方，都可觀察到類似的應急治理。中國各地疫情此起彼落，只要約兩週就能解決，與潛伏期一致，正因為中國可做到即便只有幾個確診案例就近乎封城。除了重點區域隔離，對於個人資訊的掌握和追蹤也很有效。由於體制性質使然，中國本來就擅長壟斷、干預社會資本流動，許多隔離、追蹤、疫苗施打等措施是建立在這套體制下。因此，臺灣如果要參照中國做法，必須有所意識，哪些方案可以參考，哪些不行，其背後的邏輯到底為何。以臺灣很常討論的「方艙醫院」為例，陶老師表示，這是中國慣有的「戰時思維」產物。這種思維下，最高權力意志可隨意將特定議題提升到生死存亡高度，並且使個人完全服膺於大共同體的需要。這個生死與共的大共同體，雖然能有效執行防災政策，卻也完全凌駕個體的欲望和需求。此外，當臺灣社會可見對各種疫苗品牌的討論與根據意願登記接種，媒體也持續公開討論疫苗接種之不良反應甚至死亡案例時，中國早已同樣以戰時思維佈署疫苗政策。官方早早宣揚中國疫苗的研發成果，在公共討論與媒體的資訊傳播中，也罕見打完疫苗後的不良反應或死亡案例資訊，政府體制可輕易予以壓制。而臺灣則是在因果關係釐情前，就已引起眾聲喧嘩。再來，陶老師表示，臺灣防疫的績效合法性存在緊張。各種質疑不絕。延續顏醫師和左老師提及「防疫措施剝奪人身自由權」的討論，陶老師指出，臺灣從未實行真正的封城，若真的執行，民眾也一定怨聲載道。取而代之的是更系統性的協商和分流管制。西方各國即便做到…

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[活動紀實]從醫療觀點看新冠肺炎治理

亭仔腳於2021年10月2日（六）下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理：社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授，以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下，幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。臺大醫院品質管理中心主任陳世英醫師，以人類社會從1980年代起經歷三個著名的新興新感染症開場：後天免疫不全症候群（AIDS）在1981年被科學家觀察到，歷經三年，到1984年才確認病原為：人類免疫缺乏病毒（HIV）。第二，2003年的嚴重急性呼吸症候群（SARS），科學家只花了35天就確認病原。而這波COVID-19，科學家自2019年底到一月10日，便迅速地在11天內完成新物種鑑定及全基因定序並公布給全世界。陳醫師指出，新興感染症的出現是必然，而非偶然的。21世紀至今不到二十年，就已經出現了七種已知的新興感染症。然而，過往新興感染症的出現，並沒有真正帶給人類戒慎恐懼的心態，特別是渡過2003年的SARS及2009年的H1N1全球性流感之後，人類反而形成一種錯誤的安全感，以為遇到新興感染症只要短時間內口罩戴一戴手洗一洗就行了。為此，陳醫師認為，我們沒有從先前的經驗中得到很好的學習，必須更加戒慎小心。回顧2020年以來的邊境防禦，臺灣雖然在2020年一月率先做出與中國斷航的決策，卻直到一至兩個月後，才逐漸調整西方或其他國家的旅遊警示燈號或斷航。陳醫師認為，這當中或多或少摻雜了經濟、政治或其他因素的考量，不一定是純然的以流行病學的風險高低所下的決策。他因此建議，認為邊境檢疫決策應該有更科學化的依據，並減少非公衛考量的成分。接下來，陳醫師討論現代醫院面對傳染病疫情的侷限。首先，既有醫院「即時性」的經營理念，缺乏突發大量傷患的預備處理能量（capacity）。第二，健保制度下住院病床的縮減與急診的壅塞，特別是在醫學中心中。第三，醫療人力，特別是醫護人力的短缺。第四，則是現在化醫院所採取的密閉空調式的建築設計，造成遇到高度傳播力的呼吸道疾病時需要更多的「負壓隔離病房」。陳醫師提到，COVID-19帶來的衝擊不只有染疫的病人，因為醫療資源的排擠效應，也對其他非疫病的重症病人帶來影響，像是急性心肌梗塞、急性中風，嚴重創傷等的病人，造成在這段時期的照護品質多少有下降，進而影響病人的存活預後，這是疫情連帶而來的額外負面影響。因此，我們必須動態做出調整，才能面對持續而來的風險。關於疫苗的話題，陳醫師表示，新藥開發需要相當高額的研發成本和時間投入。各國依據其具備不同的資源稟賦、技術條件、時間因素、以及創新科技發展的考量，做出對該國最有利的佈署。我們無法去說哪一個國家的疫苗研發與採購策略比較好，哪一國比較不好，只能說，大家應根據各自情況發展各自的疫苗政策。針對臺灣民眾對於「清零」的嚮往，陳主任表示，一味抱持這個思維是不對的，那不僅不必要，也會付出額外的社會與經濟成本，以及像是人心隔閡的負面效果。只要醫療量能負荷力足以提供重症病人的診治，大家就不需要迷信清零。此外，疫苗施打的目的也不是清零，而是當疫苗覆蓋率達到一定程度時，可有效降低重症的發生機率。即便民眾真的染疫了，也不會造成醫療量能的負擔，甚至造成醫療資源的匱乏或崩潰。最後，陳醫師給出四個結論。第一，過往新興感染症的出現，並沒有真正帶給民眾戒慎恐懼的心態，無論是沒有經歷過SARS的全球各地，或者即便經歷過SARS的國家也都是。根據陳醫師觀察，民眾的表現可說比中央政府好，而中央政府又比地方政府好。這也呼應了林宗弘研究員提到「社會資本」的概念。第二，臺灣舉國上下，無論中央或地方，都普遍缺乏持續風險評估與預應式管理的能力。第三，邊境檢疫決策應該有更科學化的依據，以及更少「非公衛」因素的考量。且這方面的決策權在中央而非地方。第四，國家資源對於醫療防疫科劑的投注，應有更全面的衡量與精算。延伸陳醫師提到疫苗的話題，主持人江東亮教授也補充：臺灣從1980年代起在發展B型肝炎疫苗，以及1990年代起的國家生物科技發展計畫，都遇過艱辛的困境和問題。陳醫師所提「科學可否妥協，到什麼程度？」的問題，防疫和疫苗過程中的科學、政治、商業因素該如何一併考慮，這些都是大家可以思考的。主辦單位：臺灣大學公共事務研究所地方治理團隊（王宏文教授）、台灣地方治理研究學會、中華政府與公共事務學會補助單位：臺灣民主基金會首圖來源：…

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[活動紀實]從新冠肺炎看防疫與災害治理：科學與人文的省思

亭仔腳於2021年10月2日（六）下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理：社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授，以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下，幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。顏慕庸醫師目前為振興醫院傳染科主治醫師。顏醫師早期曾主動投入2003年對抗SARS的行列，主持人江東亮教授因此表示，顏醫師的行為，可說是臺灣社會資本展現的例子之一。顏醫師從2003年SARS的管制談起，強調「動線管制」…

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[活動紀實]臺灣新冠肺炎疫情的風險治理：歷史機遇、暴露度、脆弱度與韌性

亭仔腳於2021年10月2日（六）下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理：社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授，以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下，幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。中央研究院社會學研究所研究員林宗弘從災難治理分析臺灣的疫情防治，並認為可以與公衛角度互補。他引介聯合國跨政府氣候變遷專家小組（IPCC）用於處理氣候變遷議題的社會風險函數，作為分析防疫的框架：疫情風險（risk）＝災害潛勢（hazard）x…

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[活動紀實]從新冠肺炎看防疫與災害治理：社會人文與自然科學的對話

亭仔腳於2021年10月2日（六）下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理：社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授，以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下，幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。江東亮教授首先簡介從公共衛生看防疫的幾項基本概念。若要阻絕病毒，則「入境管制」和「疫情監測」是首要的兩個要素。而在國境內，「群體免疫／社區防治」則是第三項要素，大家耳熟能詳的勤洗手、戴口罩、維持社交距離，以及疫苗接種等，都是疫情防治的重點。江教授提醒，「加零」並不是防疫的最終目標。從公衛的角度來看，重點在於如何處理可能染疫的風險人口、避免他們被傳染；一旦被傳染了，我們可以即時隔離患者給予治療，使其病情不至於惡化也不再傳染給其他人，就算有效的處理。趙永茂教授則從民主治理的角度指出，疫情的管制，不只關係到國家的管控權力，更關係到國家與地方的權力分配與協力分工的問題、地方自主性與責任，以及社會的參與、協力和動員。同時，整個防疫治理與政策管理，涉及許多中央地方分權分工，需要建構多層次的協力治理網絡（multi-level…

[活動資訊]地方創生政策與個案研討

面對高齡社會、低出生率與城鄉發展失衡…等問題的挑戰，政府提出地方創生政策因應，以2019年為我國地方創生元年，藉由地方政府、大專院校、研究機構、企業與在地組織…等單位合作推動相關方案，以夥伴協力之方式，探尋地方特色DNA、串連起地方的產業及歷史文化，期能創造地方生機、生意與生命，為地方永續發展開展出新的可行之道。地方創生政策推動迄今三年，已有許多案例、典範，各有其特殊的在地傳統文化及產業發展脈絡，地方如何發展出自成一格的創生之道？地方事業又是如何從無到有，成為具有豐富創造力與行動力的成功案例？不同的典範之間，發展的要素有無異同？國立臺灣大學公共事務研究所、台灣地方治理研究學會、中華政府與公共事務學會謹定於2021年10月29日星期五下午1:30至5:30，舉辦「地方創生政策與個案研討」線上研討會，期能藉由本次研討會的分享與討論，了解臺灣地方創新力的生成、發展與影響。時間：2021年10月29日（五）下午1：30-5：30（1：15開始連線）地點：會前提供報名成功者Cisco…

觀點交流

只在夜間和六日工作的地方議會！？

在日本的「地方議會」（含都道府縣、市町村議會），全部的議員人數為3萬2千多人，總體人數是國會議員的45倍。但該國主要的新聞報導內容，盡是東京都千代田區「永田町」（國會）與「霞ヶ関」（各省行政中樞）的新聞。地方民眾因新聞報導大多知曉國會參眾兩院議長，但對於所屬縣份的議會議長或是市町村議長為何人？這可能就會難倒多數所屬的地方民眾。不少的情況是有些議員登上全國版的新聞，是因為該等議員發生「不祥事」（例如酒醉駕車、議會脫序言論、不當贈賄、猥褻女性、利用公務出國機會打高爾夫球等等情事）爆發後，才讓民眾知道地方議會議員為何許人也。…

新銳作品

跨區的地方治理願景

當代治理型態逐漸轉為服務取向的後官僚組織模式，強調彈性的原則制度以及組織分工，使得多層次治理以及跨域合作的動員方式受到高度關注且蓬勃發展。其中，大型開發計畫具備整合統一目標、建立作業項目的特徵，利於跨越各區域相互箝制的制度性障礙，在兌現項目願景的前提下，達到跨域治理的實踐意涵。本文章將從…