九月以來，新竹縣市合併暨改制直轄市議題成為全國注目焦點；隨後各種方案及跟進主張陸續出現，與其說是一個「熱門的地方議題」，不如是一個「爭議的全國焦點」。筆者認為值得國人進一步深思的地方如下：

直轄市制度本身就是爭議所在

我國目前已有六個直轄市，有70%的國人為直轄市民；如今，為了新竹縣市升格直轄市的課題，要去修改《地方制度法》，將直轄市的人口標準由125萬人調降為100萬人，這很難擺脫「因人設事」的譏諷。大家可以回顧我國直轄市制度的發展史，直轄市制度的起源，本身並非民主制度的發想；當年是為了避免人口眾多的臺北市與高雄市淪為在野人士執政，因而所形成的「沒收民主」的體制，市長由中央直接派任。如今，雖然直轄市市長已變革為民選體制，但六都之下，合計有115個鄉鎮市改制為區，由文官擔任區長職務，這使得基層民主制度瓦解，同樣讓我國的民主赤字攀升。

不平等的財政制度設計

站在新竹縣市的立場，其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例，新竹市民所繳交的所得稅高達1300億元，新竹縣約有360億元；而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額（2020年為基準），新竹市是1307億元、新竹縣為614億元，合計超過1921億元。跟六都相比，新竹縣市高於臺南市1245億元及桃園市1827億元；跟臺中市1944億元接近。但每年的預算歲入，以2021年來說，新竹縣市合計約537億元，桃園市歲入為1240.8億元，臺中市為1323億元。新竹縣市合計僅約佔桃園市歲入的43%。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多，但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待，當然期待能夠獲得更多分配，以改善地方各項建設。

地方公務員額及人事費暴增

回顧2010年以來的直轄市合併及改制，這個過程不但大幅增加公務人力員額，連帶各新設直轄市，其人事費用也爆增。以新北市來說，2010年到2020年，總計增加3965人，人事費用暴增215億元；桃園市2015年到2020年，合計增加3687人，其增加的人事費達116億元；而臺中市增加的人事費用約達175億元；臺南市增加的人事費約有85億元；高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此，原因在於當年的改制作法係採「形式主義」，全部比照臺北市的官階職等及編制，因而導致普遍升官、編制膨脹、員額大增的情形。另外，2010年各新設直轄市都紛紛要求比照臺北市，將一級單位提升為一級機關。以臺南市為例，光是新增的一級機關，其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員，而是新增的內控管理人力。而且，縣市議員升格為直轄市議員後，其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時，但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹，這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。

縣市合併理應經過公民投票的程序

過去縣市合併改制直轄市分為二種，分別為單獨改制及合併改制。前者如臺北縣升格為新北市，桃園縣升格桃園市。後者如臺中縣市合併改制為臺中市；臺南縣市合併改制為臺南市，以及高雄縣合併入高雄市。其發動改制的機制，依照《地方制度法》規定，有兩種方式；其一為由內政部依國土規劃及區域均衡之需要，由上而下發動，不需縣市議會同意。其二係由地方政府由下而上發動爭取，縣市政府需擬定改制計劃，並經縣市議會同意。筆者認為縣市合併，就好像是公司合併一樣，需經股東會的高門檻決議。所以縣市合併升格直轄市，基於國民主權，自治團體重要事項的公民保留，以及直接民主的原則，應經公民投票同意。因而《地方制度法》第7-1條各項，應增列需經縣市議會同意及地方公民投票同意的程序規定，方為合理的程序。

新竹縣市合併暨改制為第七都，的確反映當前六都體制的不合理，但只升格新竹縣市，將更加深其他縣市的剝奪感。所以如何建立一個公平而鼓勵公民參與，又有活力的地方制度，才是治本之道。本人建議如下：

一、中央財稅及權限下放，並建立平等且財政自主的地方制度：我國當前為中央集權集稅的體制，應該要徹底解構。這體制讓地方活力喪失，更是臺灣邁入富裕國家的根本困局。本人認為中央政府要先鬆綁，鼓勵地方政府可以積極招商創稅，並使「財稅分配」立於公平合理的基礎。既然是地方自治，當然要建立成為地方財政自主的體制。

二、中央財政收支劃分制度應該修改，讓地方走向「財政自足」：攸關地方經濟發展及就業機會的「營業稅」及「所得稅」，目前是「中央專屬稅」，由中央政府統收統支，非常不合理。應該要改為「中央與地方共享稅」，各分得50%。如此地方才有「招商創稅」的誘因，也才能真正帶動「地方創生」，讓年輕人在地方有更多就業機會，根本解決年輕世代居住正義及少子化的困局。若新竹縣市營業稅及所得稅有50%留在地方，他們的財務將會非常充裕，深具機會成為國際城市。

三、六都應廢除直轄市的名稱。既然各縣市都是直轄市了，直轄市就沒有什麼特別意義了。而且明明是很鄉下的地方，竟可稱為直轄市，根本就是政府公然欺騙公眾。除了臺北市居於首都的地位，依一般國際慣例稱為「特別市」外，其餘五都應均改稱為「廣域市」。   

四、廢198個鄉鎮市選舉？或恢復115個鄉鎮市選舉？目前六都下的區及原鄉鎮市，均改為區，而且廢止地方自治選舉，這種作法大開民主倒車，也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今執政黨的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗，進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅，使臺灣只剩下一級地方政府。若是這樣的思考，將是加速偏鄉滅鄉滅村的結果。我們主張，若要克服「買票及黑金」問題，可以考慮引進歐洲地方選舉採取政黨比例代表制，以防制買票；但不應廢除鄉鎮市地方自治；反而應該恢復直轄市區地方自治。值得大家深思。

首圖來源：Vecteezy