地方治理的發展與未來（下）
台灣地方治理的發展與幾個問題 在西方發展過程中，特別是中央地方會產生一些對抗，各部會也依舊整合力不足。其實政府組織在全國經濟，與地方協力組織協力發展中。網絡牽引及整合力非常雄厚。我們還在區分地方和中央，彼此也都不重視區域或社區企業責任。也怕他們的監督，但其實他們在監督同時也會發展出對公共事務的協助與熱忱，這一點是我們是應當跨過去的。西方今天的發展，也給我們證實，台灣應該要共同面對這些問題。台灣政商企業菁英的過度操控都會擴大負面現象，應藉由區域和公共治理重構城鄉關係，以及政府與社會企業的關係。 政府與政治應該取得更多的信任，重獲都市政權的合法性與提出公民參與、公共議程的參與架構，形成新的城鄉發展體系、建構結合經濟與技術發展的環境發展、文化發展、社會發展、歷史發展、地理發展，以及包容在地及區域發展特色的新城鄉合體發展的新風貌與未來。希望大家能為這個社會多做一點事情，台積電做得到，相信我們民間社會的人才與產業，與各級政府的關係，從對抗到慢慢合作與協力，也一樣可以達到。在全球化的浪潮下，我們所發展的新貧富階級對立、經濟社會排擠、經濟國土環境、文化乃至社會失衡發展、貧窮區擴大；都市的健康、環境、文化，以及社會關係貧困化；廣大農鄉地區荒廢與發展退化，形成城鄉嚴重失衡的發展問題，都需要依賴協力治理網絡與制度加以克服。 我們如何透過地方治理發展，促進更新、活化，讓市民城市能夠再度興旺？首先必須促成都市再生，以及重建各階層對地方政府的信任與合作關係，共同進行城鄉治理的改造與發展。也就是我們公共事務，好像是專屬於政府的權力，除了中央與地方政府外，好像跟其他外部沒有關係，就好像公共事務只有他們。但我們希望不是這樣。我們的地方，其實專業團體及熱誠非常強，如果能有更多的協力與合作網絡，也能讓社會很多專業團體更多的進入，進入地方行政及代議系統，來監督、來協助、來融合，讓政官商社三方連結，讓可以透明連結的各種相關體制能夠早一點建立，共同促進這些發展。 其實台灣具備一些基礎了，大甲媽祖繞境活動的文化治理網絡，包含中央政府單位、交通、文化、市政府文化局、鎮瀾宮、區公所、地方社團產業、地方學術單位等等，各單位之間有諸多合作，最後協力創作，造就大甲媽祖繞境，成為全球三大宗教活動之一。我們從文化治理網絡的研究中，發現除了信仰的九天八夜的遶境儀式及活動之外，還有許多武藝文化、戲曲文化、產業文化、藝術文化、觀光旅遊文化、學術研究、宗教研究，以及信奉媽祖的寺廟間的協力合作，共同發展的成果。…
地方治理的發展與未來（上）
地方治理的發展基礎 地方治理基本上有幾個重要觀念：我們過去公共事務好像只有政治、政府、與參與的代議士，事實上公共事務主要還要包含很多來自民間的企業、產業、學校等，社會各種利害關係者，共同參與地方活動。在西方各個國家的公共事務，包含剛才我們講的各局、處、地方有關的政策。有關預算，相關的規劃，其實要多聽專業與在地利害關係者的意見。地方自治是為大家所敞開的，不僅是為了這些地方的官員而打開，這個是非常重要的。所以，地方上各鄉鎮開了很多會，不只是這些代表，地方社區的相關利害關係者、專家都應有機會被邀請，適當參與，以讓社區參與基礎穩固。 這些相關討論，包含聚集不同議題的公聽會、審查會，甚至一些基礎政策，道路規劃、老人社福、體育設施等，諸多討論都應該記錄。這就是公共事務，是政治、經濟、社會等的政策動員與參與、開放與監督。地方治理需有要來自社會的關心與行動投入。民主的強健並不來自政治，而是經濟社會的民主與公共關係的投入與協助。地方治理概念就是讓利害關係者，這些相關專業能夠介入參與並形成公共法律，以及檢討政府的能力。這些包含地方街道的改變，很多也是地方的相當程度參與。地方的很多議題也都需要公開，由大家來討論。他們可能會指責你，但他們會在行動上、財力上、專業上都會貢獻與支持地方的發展。地方治理的過程中，固然部分會造成困擾，但相對也能積極支持地方公共事務。你不敢反對的，他們有些人願意跳出來揭發，讓抵抗力、讓發展、讓資源能夠活化，這是民主政治強健的基礎。 台灣地方總體營造以後，現在地方更有一些創生與創新發展。我們已有很多基礎，但是我們好像把社會隔離、把產業隔離，有些人只在乎政商關係，或與選票、捐款有關係的這些商人。而不重視一般企業、社會的公共關懷與貢獻。台灣在民間投入公共服務發展上也有一定的成長。這個力量如何整合與凝結是非常重要的議題。地方有許多重要的審查會，大家一起面對面的討論，這種文化與制度，這種互動連結與合作精神，能夠結合社會產業將政府變成更為智能的力量。另外，許多會議議案有關公共事務的時候，甚至地方電台是否恢復等，也開放參與討論。討論過程中，許多民眾的熱情，讓我們要感受到民主在地方的實踐，它也會發展出公共機關或政府的免疫力與抵抗力的產生。雖然，有時候某些民眾會兇一點，但是有時候我們沒有來自民間的抵抗力與監督熱情，民主政治是沒辦法健全的（J.…
地方創生案例的若干啟發
汐止禮門里傅玲玉女士所創立的中正社區發展協會、新竹市南勢社區米粉貢丸節、高雄市政府警察局進駐的諾北爾大樓反毒社區、新竹縣新埔鎮文山社區的農村再生計畫、台北中正區忠勤里食物銀行、台中行德宮發便當案例、北愛爾蘭社區治理的公民基地案例與台灣社區大學案例，以及南投竹山何培鈞先生的小鎮文創、萬華區出租國宅及基督教一粒麥子基金會的長照案例等。也顯示中外在發展成功的地方治理，需要有完整的協力策略與合作網絡，以及需要背後一股哲學、精神與制度的支持。…
台灣地方政治與生態變革方向
台灣地方派系與黑金政治的問題，包括關係、人情、樁腳，乃至在早期國民黨一黨獨大及威權政治之下，地方派系經由與國民黨的恩庇與侍從關係的連結，形成台灣地方政治社會的結構性問題。這些問題有一部分係來自原來台灣移民社會中部份對立、分裂的墾殖經濟社會，因為1949年後地方自治的全面實施，而形成選舉對立的政治派系，加上戒嚴與威權政治之下對國民黨政權的恩庇與侍從，而形成地方上一定的對立結構。這些對立的結構在高雄的黑派後來投身黨外與民進黨，也是屬於這種派系結構，同樣民進黨的中央派系也是屬於某種政治社會分裂對立的現象。…
地方分權的變革與推進
台灣近年來，經由中央各部會及各地方政府，逐漸在醫療、環境、交通、教育、司法、預算等議題進行許多審議民主、公聽、聽證、公民會議等民主政治與行政程序的突破與變革，也引起普遍、深入的討論與研究。這些民主治理與開放程序、制度的變革，讓台灣在民主政治與行政的發展上有了許多重大的突破，也帶來許多爭議與討論。如同美國學者Arnstein所提的公民參與的八個層次中，從政治與行政的操縱式參與、教化式參與，到告知、諮詢式的參與，甚至到合夥、授權與公民控制式的參與，在東西方的民主參與、審議的發展過程中，這些類型都有過，只是各政府與社會的互動關係中，隨著政治與社會之間的發展關係的不同，以及政策議題性質的不同，而顯現出各種不同的樣貌。但大抵上也從操縱式的民主到逐漸開放的民主過程中，隨著各國民主發展，甚至經濟、教育、社會發展程度的差異，而會交叉出各種不同的發展程度與案例。從大學與研究者的立場來看，各國的發展與經驗都會出現許多令人驚豔的案例、經驗與類型。台灣地方分權改革就是一個很好的議題（Lawrence…
台灣地方小經濟的生命力
在地特色文化與產業的發展，需要結合在地價值、創新元素、特色商品及定期活動等要素；包括平溪天燈節、金山蹦火仔、金山番薯節、深坑豆腐節等，都需要具有特色產業或特色節慶，有時候需要固定的特色市集，有時候需要在特定的區域或定點，做定時、不定時、定點或流動的特色市集或市場。英國有一群流動在城鄉之間，特定點，不特定點，特定時間及不特定時間的吉普賽一族，其實台灣也可以發展台灣的吉普賽一族，他們就像流動小經濟、夜市或周末市集族，流動在台灣各地的廟會口、夜市與特定不特定廣場之中，包括各地民宿，許多人是周末經濟一族，他們靠工作兩天吃一個禮拜，北歐事實上有很多人是靠夏天工作四個月吃一年的經濟社會族群，台灣也會逐漸形成這些部落經濟。…
六都合併改制後留下的問題與挑戰
臺灣六都合併及升格的主要目的 臺灣未來都會的合併及升格，設計臺灣未來區域性的平衡發展，值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫，原先是以三大城市和東部區域來發展，並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑，並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。 就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言，事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路，應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。 後續其他縣市合併升格的問題 2010年當時五都合併及升格時，同意臺南縣、臺南市的合併升格，不同意桃園的升格，事實上臺南縣市人口不足十三萬，桃園市不足四萬，但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色，反而贏得當時行政院的同意。 另外，彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案，或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案，應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合，改制計畫中的的審查要項，包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。 地方財政的結構性改善問題 以中央政策主導下的發展政策，使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果，以中央集權集財的方式，再以失衡的資源分配方式重新分配，造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源，以綜所稅（約41.39％）所占比重最高，營所稅（約17.23％）為次之，其次為遺產及贈與（約8.84%），土地稅（約3.39%）等。以109年度來看，全國稅收近2.4兆，中央自收約為1.6兆，地方自收約為3.84千億元，中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢，中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少，需要政策改善財政自主結構，可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區，船舶靠航費及免稅區，均無法經由中央的修法、授權與協助。 過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策，同時過度重視都會與城市區域的發展，而忽略地方均衡發展的重要性。 就中央統籌分配稅款比例的現制而言，2014年六都升格後，直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%，其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低，此外依據地方行政機關組織準則的規範，升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間，都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上，無論是直轄市或一般縣市，地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。 站在新竹縣市的立場，其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例，新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元，新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額（2020年為基準），新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元，合計超過1,921億元。跟六都相比，新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多，但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待，當然期待能夠獲得更多分配，以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦？六都或直轄市合併之後，財政是改善了一些，其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難，我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢？是否在討論類似新竹縣市的合併問題，以及其他縣市相關合併問題時，是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破，兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島，有更健全的地方財政收入及創收、經營權，否則即使升格之後，地方財政權仍然有限，而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。 合併升格後，地方公務員額及人事費暴增問題 桃園市2015年到2020年，合計增加3,687人，其增加的人事費達116億元；而台中市增加的人事費用約達175億元；台南市增加的人事費約有85億元；高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此，原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義，也是一種浪費主義。以台南市為例，光是新增的一級機關，其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員，而是新增的內控管理人力。而且，縣市議員升格為直轄市議員後，其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時，但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹，這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如，新北市改制前市政府有4,154位公務人員，改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外，升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此，在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時，應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定，改變原有直轄市優於各縣市的規範，應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準，加以平等分類制定。尤其在廢省之後，各縣市事實上是直轄中央行政院，因此有考量廢除直轄市的必要。 直轄市下區公所（原鄉鎮市公所）是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰 目前六都下的區及原鄉鎮市，均改為區，而且廢止地方自治選舉，這種作法大開民主倒車，也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗，進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。 尤其目前六都下的各區政府，預算、人力及職權大為縮小，區長除了是市長外派的代表，沒有在地的情感和連結，也沒有權力處理區內事務，區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮，在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間，原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。 臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家，恢復鄉鎮市區自治，同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士，出任鄉鎮市區長、代表會代表，同時力行透明、課責的地方公共治理制度，打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程，實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治，開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。 目前台灣鄉鎮市及區（含直轄市及原省轄市）規模擴大的問題與挑戰 日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」，而推動合併之後，全日本市町村（鄉鎮市區）的總數，由平成大合併前的約…
地方創生的機會與哀愁
全球化下地方創生與產業合作發展趨勢 在全球化、工業化、商業化及都市化的浪潮下，形成「都會模仿成長」（mimetic growth）效應，造成人口爆炸、資源耗盡，無止盡的都會、技術擴張，形成失控的都市成長，以及許多鄉村及偏遠地區環境、文化、歷史與地理資源的荒廢、衰敗與更趨邊緣化。由於二次戰後都市化的過度擴張與蔓延，以及都市政商在政治經濟及都市發展政策的主導和壟斷，進而形成都市經濟與社會、環境、文化發展上的斷裂與失衡。 依據英、美等國家的經驗，Jewson,…
地方治理需要政治及政黨改造
由於地方政治生態的不良，造成政商關係、樁腳問題、派系問題、黑金問題影響地方政府與議會的決策過程頗為嚴重。使得地方在這些政治生態與封閉性決策過程中，忽略地方各級利害關係人（團體）、以及專家的意見，形成政商、樁腳、派系的利益高於地方的公益性、必要性與正當性，形成地方專家、利害關係人與團體與地方議會及地方政府之間不信任的鴻溝，也使得地方政府推動開放、透明化地方決策過程，或推動地方治理的發展，有實質上的障礙與困難。 依其他先進國家的案例，許多即使非常專業的議題，還是要視其影響的層面，有時候還是需要各相關的利害關係者或在地的民意代表或專家的參與，因為許多政策是涉及到地方長期的發展，以及需要地方人民與團體的表示意見與協助。 臺灣二十幾年來，各種議題的政治、社會運動，以及社會團體及網路的快速發展，民間及社區的確已經慢慢形成一股關懷的動力，包括地方在地的許多工作坊、社區組織、社區大學、在地大學等，都已經發展出一定的基礎與經驗，有時候我們也可以正面來看待未來台灣地方更開放、透明、更多監督力、以及各種公共參與制度的建立，希望這些發展對台灣地方政治生態的轉型與改造，應該還會有新的衝擊。 我們一面看國外的發展經驗與制度，一面也可以在反省與批判中，協助推進各種制度的建制與改善，也促成行政、議會及地方社會的反省及改革。 新北市的節電參與式預算、紐約911雙塔重建方案中公民會議參與討論及評估政府提案的案例，以及彰化海岸溼地保護工作坊的經驗。在這過程中我們可以看到代議者、行政官僚與人民、社會之間信任的成長，社會、經濟（企業）對政治與公共政策的關心，責任的增加，以及地方公共治理文化及行為的成長。 1991年我在劍橋參加一次劍橋西南工業區開發的公聽會，我們就可以看到不但有很多開發商及建商派人士參與（developmentalist），他們同時也邀請環境、綠色保護團體及人士參與（environmentalist），此外他們也邀請了許多歷史、文化、人類學者與專家參加（traditionalist…
地方創生需要教育及消費價值的變革
有關台灣未來地方創生的政策推動與發展，的確關係到台灣未來城鄉的再生發展，同時也關係到廣大的偏遠鄉區與地方縣市的未來。國發會希望我們能夠經由地方創生與設計翻轉來達到這一波地方創生發展的政策目的，事實上還涉及到許多有關地方發展的長期深耕以及永續經營的問題。 日本若干地方創生政策成功的案例與經驗，事實上台灣南北也有許多縣市、鄉鎮也同樣發展出許多成功的案例，問題我們如何將國內外這些成功或失敗的案例加以研究，提出這些案例在設計、資源、協力網絡，以及各種在地或設計、整合的因素，提供給各縣市與基層社會作為發展與討論、設計的參考基礎。 地方創生案例的成功，許多發展的確建立在在地化的魅力與特色的塑造，有的特色和魅力是建立在新事物的開發與開創，也有是建立在舊特色、風貌的保持、維護與創新，形成越在地，越國際的特色。 的確有很多將成功的案例，是結合在地的資源、物產、歷史與地理文物特色及空間的改造途徑加以發展出來。有很多案例談起來的確是以人潮與錢潮作為績效指標，包括貢寮老街的再造與復甦，但是也有像貢寮街有機書店及地方的文化、地理、環境或文物創生，並非全然是以人潮及錢潮作為指標，而是希望讓青年留鄉、愛鄉，以及讓中老年人願意返鄉，讓都市人多留念鄉野及村落。 因此地方政府與地方社會、地方產業同時也應該要考慮到不只是古宅的改造，甚至也可以考慮如同國外許多地方創生的案例，重建部分地方的傳統特色地景、地貌與歷史在地特色（包括地區性的博物館、特色館所、建築與空間）。包括像台東池上的天堂路、野外、大地藝術劇場、樹海、花海廊道、作物群區及農村動植物群區、彩繪農村、地區文物或綠色公園，當然也可以創造地區性的濕地與花園公園等。 其次，地方創生的政策，包括科技或產業的後續擴張與發展，以及地方文化、農業與中小型產業的創建與協力發展，如果我們連結前面所談的要同時根本的思考到地方的長期深耕以及永續經營，這裡面就關係到地方及社會另一個大創生的問題。 也就是要連結地方經濟與社會文化體質、基礎的創生與改造。這裡面又包括到地方教育、社會的基礎改造，我們還需要連結到地方教育、生活、經濟在未來創生與改造發展上的相關議題，如何一併思考與改造。 台灣未來人口老化、長照議題以及未來年輕及地方新一代的發展，如何以地方未來的發展需求做一個連結，更也是一個非常重要的議題。而未來地方的年輕人、中年人與老年人的生計，如何跟這一波新的創生發展做一個連結，是一個非常重要的議題。 地方的創生需要一波波的創生人才與專業工作者的投入，以西歐幾個先進國家的經驗，尤其從小學及中學開始，即致力培養各種專業技術與職業人才，包括木工、園藝工、機工、髮工、醫（技）工、農工、技藝工、食藝工、社福工等熱愛職業、地方、社會的各級專業人才的培育，他們才是留在地方創生發展的主力。各縣市高級農工職校，發展出的傑出農作、園藝設計、食品加工、石膏技術等技能技藝，常獲得全國性的優異獎，令人驚艷、鼓舞，他們正是未來地方創新的感動和動力。 其他各級專業年輕人力、社區創生、照護等相關人力的培養，也是投入各級地方經濟、社會文化創生的動力與活力。地方創生不分經濟與文化，不分大經濟與小經濟，尤其需要特色、關懷、熱忱及行動。 我們不是只有關心地方大的科技園區的創生與發展，而是更要關心許多文化、歷史、社會創生與生機的發展；我們不是只有重視台清交的教育與創新，我們更要重視廣大的社會與職業的教育與創新，我們甚至更要關懷來自於中下層社會與職業教育的連結。 我們應該從地方的中小學的教育，就要開始重視中下段班同學專業技能及家庭、社會及文化歷史觀的培育，英國、德國的強盛、不是建立在劍橋牛津及海德堡等大學的教育，而是非常重視各級的職業及社會責任及創新教育，事實上我們吃的食品、坐的車子、頂的髮型、穿戴的衣飾、我們家附近運動公園及食衣住行等生活文物的創新與維護，但這些在台灣的教育中已經消失與被忽略。 因此我們應該要找回這些教育與生機，他們才是未來地方創生改造與發展的真正主力，也是我們留住這些專業青年，以及讓更多中老年人願意留在地方的重要基礎。 你到法國地方的小博物館，你會發現他們牆上掛的畫，畫的其實沒怎麼樣，但有些人認為他有地方特色與情感，他可能比畢卡索的畫還漂亮。 你到劍橋或威爾斯的鄉下隨便一個pub，你可以坐在地上一面喝黑啤酒，一面看幾個來自中南美、非洲小樂團的演奏（特色），你可以大可不必到小巨蛋五六萬人去聽某一個歌星的唱歌。 因此我們需要的是地方上這些地方化及國際化的小劇場或小聚場，而不是都市化擁擠的大歌星的表演。換句話說，我們需要的是各種民俗化的藝術家、小歌星、小畫家、街頭小表演家，以及寫各種小劇本的小作家，這些小作家、小表演家是來自各藝術學院及各地農工學校的學生，他們不是沒有出路、問題是我們怎麼樣支持他們，鼓勵他們。而不是只有重視那些台清交及成功大學畢業的學生。換句話說，地方的創生還是需要教育政策的系統配合，以及整個社會分配及消費價值的轉變與變革。 首圖來源：…