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臺灣府際合作的機制、困境及改進之道

對於涉及跨區域與跨層級的政策問題，採取府際合作的方式來加以解決，在概念上並不難理解；但是在實踐的過程中，則因為涉及不同層級政府間、地方政府彼此之間、地方政府與私部門之間，以及地方政府與非營利組織間，相互的權力運作與利益分配等綜合因素的影響，而使得府際合作的實踐成為難解的問題。臺灣當前正式的府際互動機制我國目前實務上制度化的府際互動機制，主要係以中央政府對地方政府的垂直整合方向為主，涵括：行政院南部、中部及東部聯合服務中心；內政部營建署北、中、南區工程處；內政部營建署各國家公園管理處；交通部公路總局各區養護工程處；經濟部水利署各河川局暨各水資源局；勞動部勞動力發展署之各地區分署；農委會各農田水利會；以及省政府等（趙永茂、李衍儒，2016）。臺灣當前府際合作的困境與障礙臺灣府際合作的困境，主要涵括制度結構層面的因素與地方政治生態的因素，分述如下：制度結構的因素臺灣府際關係與合作的結構性困境，主要在於無論就制度面或政治面，主要係因臺灣中央與地方關係還是屬於單一國制偏向中央集權的關係結構，且無論中央或地方法規之制度設計係以單一行政區劃為主體，地方財政預算未觸及或提供府際合作適切的財務制度規範，導致地方政府自治權力與能力仍然十分薄弱。府際合作制度結構上的障礙，主要有以下2點（呂育誠，2007）：第一、相關主管法律之限制。臺灣地區性發展之法規，通常以單一之行政區為基礎，缺乏跨區域或以區域發展方向的規劃，且過度重視中央或上級政府的指揮監督。第二，財政預算之問題。受限於預算法、財政收支劃分法等限制，各地方政府在編製預算過程中，仍侷限於各個行政轄區之內，無法橫向配合；再者，每個地方政府的財政狀況不一，在財政分配上常有爭執，而財政收支劃分法對地方政府間財源或經費運作用，亦未觸及或提供府際合作適切的財務制度規範。地方政治生態的因素臺灣府際關係與合作的困難，除制度結構的因素外，主要來自於地方政治與政治生態的惡化，以致造成中央與地方的政治對抗及地方政府間與地方府會間的對立與衝突。尤其在地方狹隘、對立、孤立政治，及地方派系、黑金政治，乃至政黨對立、對抗的政治結構下，除不利於談判、協議政治的發展，更難以推動區域主義及與鄰近縣市鄉鎮的合作發展。同時本位主義的問題，在區域的合作發展中，由於各個地方政府對其轄區之利益往往極力爭取，也常造成區域合作之破局（行政院研考會，2001；劉坤億，2006；趙永茂、李衍儒，2016）。推動府際合作的整體動能不足由於地方政府公務人力不足，約雇人員或契約進用人員過多，整體平均人力素質亦不如中央政府，監督力又因地方派系或黑道漂白等因素而遭致扭曲，導致推動府際關係、跨域治理的行政管理規劃能力不足等問題，均屬有待克服的問題（趙永茂、李衍儒，2016）。未來臺灣發展府際合作的改進之道首先，為促進府際合作的開展必須要打破我國當前法制結構上的限制。中央政府宜透過府際關係法制的建構及預算法規的修正，經由地方政府改造與權限重新劃分等途徑，擴大授予地方更多自治權力與責任，並增強地方分權與中央與地方的夥伴關係，且應彈性增加地方的經營管理權力，強化地方政府更大的經營空間。同時亦應修正預算法、財政收支劃分法之規定，於各地方政府預算編製的過程之中，增列跨越個別行政區劃合作治理政策橫向配合的預算編列制度，以營造有利地方政府及地方議會發展府際合作的環境。其次，就政治文化層面而言，中央政府與各地區地方政府間跨域管理與合夥治理的組織與文化，亟待有計畫的推動與發展。其三，各級地方民選行政首長及民意代表有關跨域管理與合夥治理知識的推廣亟待進行，一般民眾與社會菁英有關公共治理與地方治理的知識與技術，亦需大力推動，地方治理與公共參與的成功則取決於政治或公共領導與公民參與文化的形成。地方議會應有的積極作為地方議會角色功能的積極作為方面，除積極履行傳統上地方議會的基本功能，諸如：自治事項之立法、預算監督、地方居民的代表、正當性之外，則有以下幾點建議（趙永茂、李衍儒，2016）：一、為因應治理型政府及跨域型政府時代的來臨，地方議會允宜擺脫本位主義、狹隘的、對立的、孤立的政治生態，及地方派系、黑金政治，營造有利於談判、協議政治的發展，以推動區域主義及與鄰近縣市鄉鎮的合作發展。二、地方議會允宜協助地方政府改善公務人力質量上的缺失，減少約雇人員或契約進用人員，建設誘因機制提升整體平均人力素質，並積極鼓勵宣導及推動有關府際合作、跨域治理的行政管理知識，以提升地方行政官僚之規劃能力。三、地方議會應體認公民社會參與公共事務的權利，在行政與議會運作過程中，應多成立各種政策與公共事務論壇、評估會、審察會與公聽會等，透過中央與區域內地方政府間的合作途徑，促使地方政府及政治，發展成為具有透明（transparency）、課責（accountability）及塑能的政府與政治（enabling…

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