地方創生 | 亭仔腳ㄟ

關於臺中市辦理地方創生的看法

地方創生緣起於日本，在日本為因應少子高齡化、人口減少、農山漁村的蕭條、及地方消滅等問題，過去所慣用的補助金制度，無助於問題的根本解決。在2012年後，重獲政權的自民黨與公明黨聯合政府，希望藉由地方創生綜合配套措施的方法，取代過去慣用的「補助金」手法，來振興地方發展（北村亘，2019）。而地方創生首先要做的就是確定需要進行地方創生的地點，以及該地點適合發展地方創生的DNA是什麼。臺中市是臺灣中部第一大都市，地形呈現東西狹長，面積約2,215平方公里，就行政區劃來說，北與苗栗縣、新竹縣；南與彰化縣、南投縣接壤；東隔中央山脈與宜蘭縣、花蓮縣相鄰；西臨臺灣海峽。就地形地貌而言，大臺中都會區可謂依山傍海，由山地、盆地、臺地、平原所組成；東半部為雪山山脈，中央是臺中盆地及大肚臺地，大肚臺地以西則為沿海平原，西濱擁有綿長數十公里的海岸線，沙洲、石岸、濕地、潮間帶，在潮汐漲浪間，孕育出豐富的自然生態。 2019年底，臺中市人口數約有282萬人。為推動地方創生政策，國家發展委員會分析人口變化率、人口規模、居民收入等因素，並考量資源運用優先順序及地區居民經濟弱勢的情形，將全臺134處鄉鎮區列為地方創生優先推動地區，其中臺中市計有6區被納入適合進行地方創生，包括：和平區、石岡區、大安區、新社區、外埔區及后里區，以上各區近3年人口數的變化如下表1所示：表1 臺中市地方創生優先推動地區近3年人口變化單位：人鄉鎮區2017年2018年2019年和平區10,94911,01510,902石岡區15,06614,95614,758大安區19,30319,26719,111新社區24,75414,95624,289外埔區32,18532,23032,224后里區54,48254,77554,666 資料來源：臺中市政府民政局人口統計管理平臺茲就前述臺中地方創生優先推動地區、產業特色、人口背景、永續發展目標（Sustainable…

活動花絮-論壇資料

[活動紀實]「地方創生工作坊」，與桃市共創地方生機

「台灣地方治理研究學會籌備處」及「亭仔腳ㄟ地方治理」團隊，應桃園市政府研考會之邀，本（2）月20日上午9點到12點半在桃園市政府舉辦「地方創生工作坊」。…

觀點交流

地方創生的機會與哀愁

全球化下地方創生與產業合作發展趨勢在全球化、工業化、商業化及都市化的浪潮下，形成「都會模仿成長」（mimetic growth）效應，造成人口爆炸、資源耗盡，無止盡的都會、技術擴張，形成失控的都市成長，以及許多鄉村及偏遠地區環境、文化、歷史與地理資源的荒廢、衰敗與更趨邊緣化。由於二次戰後都市化的過度擴張與蔓延，以及都市政商在政治經濟及都市發展政策的主導和壟斷，進而形成都市經濟與社會、環境、文化發展上的斷裂與失衡。依據英、美等國家的經驗，Jewson,…

新銳作品

地方創生應妥善回應人民實際需求

｢地方創生｣的概念自日本內閣府於2015年提出後，已蔚受世界各國政府或民間矚目並以不同形式採用，如：美國、義大利、奧地利、德國等，全球各地都有城市善用當地特色或資源，發展出創新的產業或經濟體，掀起一股地方創生的熱潮。地方創生的精神，在於透過結合地方獨特DNA與產業、行銷，帶動地方的經濟發展及就業機會，吸引青年回流及企業投資，希望達成弭平城鄉差距過大帶來的「地方消滅」問題。日本政府當初推動地方創生，主要係因少子化情形嚴重，生育率之低居世界各國之首，而東京都雖為日本國內青壯年人口數最多的大都會區，卻無法有效以生育率減緩國內少子化的問題，可預期的勞動力人口數下降將導致日本的國家競爭力減弱，遂而開始重視人口減少與分布不均的問題。除此之外，另一項挑戰則是在日本國內其他行政區也面臨著僅存老年人口，預計20年後將有超過一半的市町村，會因人口凋零而失去活力從日本地圖上消失，故稱為「地方消滅危機」（增田寬也，2014）。地方消滅的不可回復性（irreversible），使｢地方創生｣的概念在被提出後，便立刻喚醒日本各界高度的危機意識。而近幾年來，臺灣同樣也面臨人口與經濟問題所導致之總人口數減少、地方人口外流嚴重、城鄉發展不均、地方傳統產業轉型等嚴峻挑戰，因此前行政院院長賴清德及國家發展委員會積極向日本取經，提出我國發展地方創生的需求與趨勢，並明訂2019年為我國地方創生元年，以分階段的方式，各部會共同推動地方創生計畫。臺灣及日本雖然有相似的政策目標，但在實行地方創生戰略的手法上，其實存在許多差異點，將因應不同國民性、民情文化及產業結構等而設計（國發會，2019）。舉例而言，日本在地方創生的行動上主要是由政府來領導規劃、提供財務資源與人力協助，並重視經驗的傳承；反觀臺灣則是由政府盤點相關資源後，鼓勵民間自主提案並尋求民間企業的投資來進行。日本國內許多地方創生案例，是由民間發起施行一段時間後，政府才接手經營或是提供協助，因此在機制的完善度或是回應民意需求方面都能達成較高的期望；臺灣則由政府及有興趣、有能力的民間企業或專家各出其力，因此一個計畫的參與對象往往牽涉到數個團體或個人，故在溝通、協調上必須要花費更多心力，同時也較缺乏成功經驗人士的直接參與。然而應當留意的是，不管是採取何種方式推動地方創生，都同樣須注重當地居民的需求並評估行動的影響與效益。以下進一步闡述之：一、回應當地居民之需求日本人注重自身隱私以及安分守己、避免造成他人麻煩的民族性為世界各地所知，因此即使政府在國際間積極交流、互動，民間仍普遍保守、拘謹，對外國人的接納度以及熱情都較臺灣人民為低。然而，日本目前發展地方創生最成功且盛行的方式―觀光業，卻無可避免地會帶入大量的外國旅客；日本政府亦在四月陸續放寬旅遊簽證及永住簽證的申請條件，藉此增加日本地方的定居人口數，減緩地方消滅的危機，此舉更無庸置疑會使日本人民須要長時間且高頻率地與外國人接觸。若日本人民尚未做好前述種種心理準備，則不難預期以觀光業發展地方創生的行動無法持之以恆，成果也將受到負面影響。自從日本開始大力推行地方的觀光後，日本人民對於外國觀光客不同文化、禮儀的行為展現出的負面評價也隨著新聞報導而浮上檯面。其結果顯示目前多數日本人民仍無法適應須與大量外國人接觸的生活型態。對此，日本政府表示在蓬勃發展觀光的同時，也付出相當心力在對人民宣導這些政策的重要性，並會逐步增加國際交流活動的次數來協助人民慢慢接受。臺灣的創生行動同樣也需要重視回應居民實際的需求。例如：基隆市中山區太平國小周邊社區自2016年開始與元智大學藝術設計學系師生組成的山海工作營團隊合作，將藝術與地方文化結合，改造社區中的閒置空間，藉以吸引外地遊客前來觀光並發展為小規模的經濟體。立意良善且具有專業知識的山海工作營團隊，在行動後卻似乎未收到對應的居民支持。部分當地居民表示，該團隊所提出並發揮的「地方文化」與居民認知有出入，強調基隆市的歷史脈絡與該地的歷史發展不同，居民所形成的文化也不同，因此不能直接套用來發展地方創生；同時，任何的行動也應該事先規劃後續維護的責任歸屬、時程或是方法，才能確保行動的目的達成並能持續帶來正面效益，而不會與居民的需求背道而馳。二、評估政策之影響及效益政策制定與執行的目的既然是為了提升人民生活品質，那麼就必須確保行動的總體成果對民眾影響為正面，因此評估其效益與影響是一案執行前、執行中，甚至結案後都相當重要的一個步驟。興起於1970年代的社會影響力評估概念，提供了地方創生影響評估一個不錯的參考方案：在動機萌芽時「瞭解社區基本資料及相關社會議題」，設計行動時「預測、分析及評估開發案可能造成的影響路徑」，多次縝密確認行動並「規劃與執行社會影響評估策略」，最後在行動進行的同時「擬定與執行監測社會影響評估方案」。社會影響力評估與環境影響評估同樣是針對一項行為可能造成的正面及負面影響進行計算，以量化的方式決定開發案的通過與否，以維護利害相關人的權益――或是更廣泛的第六權「集體權」。不過，社會影響力評估將焦點置於與利害關係人相關的所有外在社會變遷及內在心理認知，諸如民眾形成的語言、價值文化、生活作息、居住環境品質、以及個人或群體權利等皆包含在內，要能顧及所有面向並完善進行，是一件相當龐大卻也不容忽視的工作。日日本發展地方創生已行之有年，在評估社會影響以及政策效益上已相對成熟，即使是政府主導的政策也能慮及社會影響的後果，適度與人民溝通，可作為臺灣的借鑑。以下舉一日本實例來說明。愛媛縣松山市的「道後溫泉」是日本最古老的溫泉之一。由於歷史悠久，又是著名的觀光勝地，遊客人數日漸增加，如今已到了應進行修護、翻新、增加設備等的時日。然而，全面封館維修卻需要長達七年的時間，封館期間無法營業預估將會造成數億日圓的損失，將剛建立起的觀光經濟規模一瞬間摧毀，不僅政府在財源上有所虧損，也連帶影響店家及居民的生活作息以及環境，同時可能被冠上計畫改變卻未通知、「無法信守承諾」之罪名。未事先做好良好的溝通、折衷不同利益間的衝突，則可能會因忽視了部分群體的權益而產生正義性問題，甚至擴大導致工程案及地方創生的失敗。據此，松山市政府規劃了一系列的修護工程計畫：將三棟道後溫泉館分批進行整建，並加入以火鳥為主題的彩繪塗鴉、特殊活動等，把修建工程當作一個賣點，讓前來的遊客可以邊泡溫泉邊看著工程的進行與火鳥主題的活動而不會感到空虛。除此之外，市政府也在動工前多次與溫泉館周邊的商家協商，提供清楚的施工時程及民眾表達權利的管道，才達成官民合作的共識：商家配合館內整修工程而延長該區商店營業時間，讓遊客「隨時都有地方可以去」，減低歷史古蹟整建造成的客源流失，同時提升商家的營業額，讓整修中的道後溫泉依然富有觀光價值。施工期間也持續與附近商店及居民溝通、檢討問題並解決，將他們視為工程案的最大利害關係人，把他們的權益列入任何行動的優先考量，盡可能做出雙贏的決策。在多方的利益被納入考量，經過完善地規劃並進行效益與影響力評估後，松山市政府才開始道後溫泉的整修工程。而在臺灣，民眾的文化、生活作息及表達權利的管道是最容易在利益的拉鋸下被犧牲的部分，因此國內團體在思考、設計行動時，應該花費更多心力與時間在這些項目上；不同團體間也應該互相支援，提供不同的方法與資源來尋求組織內衡平，而非自顧自地追求自身利益，罔視溝通與協議所須的時間精力。結論：評估與溝通不可或缺總括來說，「地方創生」一詞雖然係由日本內閣府率先提出，然其精神其實與以往的「減緩城鄉差距」概念相當近似，卻又更重視行動與居民需求的呼應性、以及政策實施前後的效益與影響評估。從日本的經驗可以瞭解到，地方創生雖然是因應地方消滅的燃眉之急而啟動，希望能有立竿見影的成效，但事先做好效益影響評估及有效的溝通，仍是不可輕忽的步驟。若一味以創生為由，便率自魯莽行動而無亂無章法，則可能落入與過去數個類似政策同樣成效不彰的下場，甚至淪為各部會間的資源分配遊戲。充分蒐集了不同利害關係人的觀點並試圖折衷、平衡後，我們深切期許未來臺灣的地方創生計畫團隊可以更大膽地採取行動，在行動當中以及結束後都同樣做好影響及效益評估，讓計畫帶來的經濟效益能順利地運作下去。參考文獻：Vanclay,…

活動花絮-論壇資料

[活動影音]台灣地方創生焦點座談

針對地方創生議題，亭仔腳在3/30、5/18分別舉辦了兩場演講，分享有關日本的地方自治及地方創生的制度及經驗，因此在6…

[活動資訊]台灣地方創生焦點座談

針對地方創生議題，亭仔腳先前分別舉辦了兩場演講，分享有關日本的地方自治及地方創生制度，回過頭看台灣未來的地方創生該如何發展？亭仔腳將於6月15日(六)上午10:00，舉辦台灣地方創生焦點座談，邀請到東華大學副校長朱景鵬教授主持，同時也邀請到東海大學行政管理暨政策學系陳秋政系主任、台經院盧俊偉副研究員、台南市麻豆區林振祿前區長，以及暨南大學公共行政與政策學系張力亞助理教授參與座談，討論有關台灣地方創生的相關課題及因應之道，歡迎大家踴躍報名參加。…

活動花絮-論壇資料

[活動影音]日本與台灣推動地方創生的制度比較

台灣地方創生政策借鏡、脫胎於日本的政策，亭仔腳於5/18邀請到國家政策研究基金會的王皓平博士，主講「日本與台灣推…

[活動資訊]日本與台灣地方創生的比較

亭仔腳預計於5月18日(六)上午10:00，舉辦今年度第二場演講活動，邀請到國家政策研究基金會王皓平博士主講，同時也邀請…

觀點交流

地方創生需要教育及消費價值的變革

有關台灣未來地方創生的政策推動與發展，的確關係到台灣未來城鄉的再生發展，同時也關係到廣大的偏遠鄉區與地方縣市的未來。國發會希望我們能夠經由地方創生與設計翻轉來達到這一波地方創生發展的政策目的，事實上還涉及到許多有關地方發展的長期深耕以及永續經營的問題。日本若干地方創生政策成功的案例與經驗，事實上台灣南北也有許多縣市、鄉鎮也同樣發展出許多成功的案例，問題我們如何將國內外這些成功或失敗的案例加以研究，提出這些案例在設計、資源、協力網絡，以及各種在地或設計、整合的因素，提供給各縣市與基層社會作為發展與討論、設計的參考基礎。地方創生案例的成功，許多發展的確建立在在地化的魅力與特色的塑造，有的特色和魅力是建立在新事物的開發與開創，也有是建立在舊特色、風貌的保持、維護與創新，形成越在地，越國際的特色。的確有很多將成功的案例，是結合在地的資源、物產、歷史與地理文物特色及空間的改造途徑加以發展出來。有很多案例談起來的確是以人潮與錢潮作為績效指標，包括貢寮老街的再造與復甦，但是也有像貢寮街有機書店及地方的文化、地理、環境或文物創生，並非全然是以人潮及錢潮作為指標，而是希望讓青年留鄉、愛鄉，以及讓中老年人願意返鄉，讓都市人多留念鄉野及村落。因此地方政府與地方社會、地方產業同時也應該要考慮到不只是古宅的改造，甚至也可以考慮如同國外許多地方創生的案例，重建部分地方的傳統特色地景、地貌與歷史在地特色（包括地區性的博物館、特色館所、建築與空間）。包括像台東池上的天堂路、野外、大地藝術劇場、樹海、花海廊道、作物群區及農村動植物群區、彩繪農村、地區文物或綠色公園，當然也可以創造地區性的濕地與花園公園等。其次，地方創生的政策，包括科技或產業的後續擴張與發展，以及地方文化、農業與中小型產業的創建與協力發展，如果我們連結前面所談的要同時根本的思考到地方的長期深耕以及永續經營，這裡面就關係到地方及社會另一個大創生的問題。也就是要連結地方經濟與社會文化體質、基礎的創生與改造。這裡面又包括到地方教育、社會的基礎改造，我們還需要連結到地方教育、生活、經濟在未來創生與改造發展上的相關議題，如何一併思考與改造。台灣未來人口老化、長照議題以及未來年輕及地方新一代的發展，如何以地方未來的發展需求做一個連結，更也是一個非常重要的議題。而未來地方的年輕人、中年人與老年人的生計，如何跟這一波新的創生發展做一個連結，是一個非常重要的議題。地方的創生需要一波波的創生人才與專業工作者的投入，以西歐幾個先進國家的經驗，尤其從小學及中學開始，即致力培養各種專業技術與職業人才，包括木工、園藝工、機工、髮工、醫（技）工、農工、技藝工、食藝工、社福工等熱愛職業、地方、社會的各級專業人才的培育，他們才是留在地方創生發展的主力。各縣市高級農工職校，發展出的傑出農作、園藝設計、食品加工、石膏技術等技能技藝，常獲得全國性的優異獎，令人驚艷、鼓舞，他們正是未來地方創新的感動和動力。其他各級專業年輕人力、社區創生、照護等相關人力的培養，也是投入各級地方經濟、社會文化創生的動力與活力。地方創生不分經濟與文化，不分大經濟與小經濟，尤其需要特色、關懷、熱忱及行動。我們不是只有關心地方大的科技園區的創生與發展，而是更要關心許多文化、歷史、社會創生與生機的發展；我們不是只有重視台清交的教育與創新，我們更要重視廣大的社會與職業的教育與創新，我們甚至更要關懷來自於中下層社會與職業教育的連結。我們應該從地方的中小學的教育，就要開始重視中下段班同學專業技能及家庭、社會及文化歷史觀的培育，英國、德國的強盛、不是建立在劍橋牛津及海德堡等大學的教育，而是非常重視各級的職業及社會責任及創新教育，事實上我們吃的食品、坐的車子、頂的髮型、穿戴的衣飾、我們家附近運動公園及食衣住行等生活文物的創新與維護，但這些在台灣的教育中已經消失與被忽略。因此我們應該要找回這些教育與生機，他們才是未來地方創生改造與發展的真正主力，也是我們留住這些專業青年，以及讓更多中老年人願意留在地方的重要基礎。你到法國地方的小博物館，你會發現他們牆上掛的畫，畫的其實沒怎麼樣，但有些人認為他有地方特色與情感，他可能比畢卡索的畫還漂亮。你到劍橋或威爾斯的鄉下隨便一個pub，你可以坐在地上一面喝黑啤酒，一面看幾個來自中南美、非洲小樂團的演奏（特色），你可以大可不必到小巨蛋五六萬人去聽某一個歌星的唱歌。因此我們需要的是地方上這些地方化及國際化的小劇場或小聚場，而不是都市化擁擠的大歌星的表演。換句話說，我們需要的是各種民俗化的藝術家、小歌星、小畫家、街頭小表演家，以及寫各種小劇本的小作家，這些小作家、小表演家是來自各藝術學院及各地農工學校的學生，他們不是沒有出路、問題是我們怎麼樣支持他們，鼓勵他們。而不是只有重視那些台清交及成功大學畢業的學生。換句話說，地方的創生還是需要教育政策的系統配合，以及整個社會分配及消費價值的轉變與變革。首圖來源：…

觀點交流

臺灣地方創生需要感動和心動

安全社區治理經驗的議題中，包含有關地方長照、防毒及創生的成功案例與方向。汐止禮門里傅玲玉女士所創立的中正社…