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六都合併改制後留下的問題與挑戰

趙永茂 - 2021-10-27

六都合併改制後留下的問題與挑戰

趙永茂

趙永茂

台大政治系教授,自進入政治學研究所,歷經碩士、博士班的經歷,畢業後又回到政治系任教多年,並擔任社科院院長之職務,對於政治體制及實際運作,有其相當敏銳的研究。

臺灣六都合併及升格的主要目的

臺灣未來都會的合併及升格,設計臺灣未來區域性的平衡發展,值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫,原先是以三大城市和東部區域來發展,並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑,並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。

就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言,事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路,應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。

後續其他縣市合併升格的問題

2010年當時五都合併及升格時,同意臺南縣、臺南市的合併升格,不同意桃園的升格,事實上臺南縣市人口不足十三萬,桃園市不足四萬,但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色,反而贏得當時行政院的同意。

另外,彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案,或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案,應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合,改制計畫中的的審查要項,包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。

地方財政的結構性改善問題

以中央政策主導下的發展政策,使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果,以中央集權集財的方式,再以失衡的資源分配方式重新分配,造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源,以綜所稅(約41.39%)所占比重最高,營所稅(約17.23%)為次之,其次為遺產及贈與(約8.84%),土地稅(約3.39%)等。以109年度來看,全國稅收近2.4兆,中央自收約為1.6兆,地方自收約為3.84千億元,中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢,中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少,需要政策改善財政自主結構,可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區,船舶靠航費及免稅區,均無法經由中央的修法、授權與協助。

過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策,同時過度重視都會與城市區域的發展,而忽略地方均衡發展的重要性。

就中央統籌分配稅款比例的現制而言,2014年六都升格後,直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%,其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低,此外依據地方行政機關組織準則的規範,升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間,都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上,無論是直轄市或一般縣市,地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。

站在新竹縣市的立場,其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例,新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元,新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額(2020年為基準),新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元,合計超過1,921億元。跟六都相比,新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多,但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待,當然期待能夠獲得更多分配,以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦?六都或直轄市合併之後,財政是改善了一些,其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難,我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢?是否在討論類似新竹縣市的合併問題,以及其他縣市相關合併問題時,是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破,兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島,有更健全的地方財政收入及創收、經營權,否則即使升格之後,地方財政權仍然有限,而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。

合併升格後,地方公務員額及人事費暴增問題

桃園市2015年到2020年,合計增加3,687人,其增加的人事費達116億元;而台中市增加的人事費用約達175億元;台南市增加的人事費約有85億元;高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此,原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義,也是一種浪費主義。以台南市為例,光是新增的一級機關,其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員,而是新增的內控管理人力。而且,縣市議員升格為直轄市議員後,其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時,但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹,這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如,新北市改制前市政府有4,154位公務人員,改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外,升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此,在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時,應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定,改變原有直轄市優於各縣市的規範,應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準,加以平等分類制定。尤其在廢省之後,各縣市事實上是直轄中央行政院,因此有考量廢除直轄市的必要。

直轄市下區公所(原鄉鎮市公所)是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰

目前六都下的區及原鄉鎮市,均改為區,而且廢止地方自治選舉,這種作法大開民主倒車,也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗,進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。

尤其目前六都下的各區政府,預算、人力及職權大為縮小,區長除了是市長外派的代表,沒有在地的情感和連結,也沒有權力處理區內事務,區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮,在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間,原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。

臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家,恢復鄉鎮市區自治,同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士,出任鄉鎮市區長、代表會代表,同時力行透明、課責的地方公共治理制度,打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程,實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治,開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。

目前台灣鄉鎮市及區(含直轄市及原省轄市)規模擴大的問題與挑戰

日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」,而推動合併之後,全日本市町村(鄉鎮市區)的總數,由平成大合併前的約 3,200多個市町村驟降為 1,700 多個市町村,其合併的幅度非常之大。主要的目的在擴大地方在鄉鎮市層級的自治規模與經濟社會基礎,2010年在討論三都或五都合併升格的問題時,內政部部分合併升格審議委員有提到,在合併升格之後,部分直轄市區過小,例如新北市29區平均每區14萬人,台中市29區每區9萬7千人,台南市27區每區5萬1千人,高雄市28區每區7萬2千人,區級的人口規模似乎過小,應予考量合併調整。事實上台灣每鄉鎮市區人口平均僅3萬4千人,自治規模過小,應優先予以鼓勵合併,將更有利於未來台灣鄉鎮市區級的自治規模的提升與發展。

推動中央及區域內地方政府與在地產業、社會合作,進行區域城鄉的協力發展

2010年在進行三都或五都升格審議過程中,各審議委員討論的焦點之一就是升格後的市政府,應依國土規劃及區域協力發展精神,爭取中央政府相關部會的協助之下,進行市區內城鄉的平衡發展計畫,並協助附近縣市進行區域特色及平衡發展。因此,在討論後續合併升格問題時,應重視區域內直轄市或廣域城市對附近及區域內縣市、城鄉合作及協力發展的問題,依據國土規劃及區域協力發展方向,在中央政府各部會更大的支持下,促進區域內各地方政府與在地產業、社會的合作,大力進行區域城鄉的協力與平衡發展。


參考文獻
2019年,內政部:「縣市合併及改制公聽會成果報告書」。
2011年,行政院經濟建設委員會:「縣市合併與空間發展研討會會議實錄」。
2011年,內政部:99年縣市改制直轄市實錄。

首圖來源: Vecteezy

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台大政治系教授,自進入政治學研究所,歷經碩士、博士班的經歷,畢業後又回到政治系任教多年,並擔任社科院院長之職務,對於政治體制及實際運作,有其相當敏銳的研究。

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