Scroll to top

亭仔腳專欄

Category

竹竹與竹竹苗合併改制直轄市孰優

竹竹與竹竹苗合併改制直轄市孰優

近些日以來,因新竹市長林智堅提出「新竹市與新竹縣合併升格為大新竹市」的臺灣第七都行政區劃新議題,頗受朝野和藍綠媒體的關注。臺灣在已有六個直轄市的區劃生態下,究竟適否再增加直轄市的議題,就正在進行國土計畫的新世代而言,應是一個值得重視並且可列為國家發展的重大議題。姑且不論中國大陸四個直轄市的幅員,就以臺灣當前六個直轄市的相互競爭力言之,幅員小,必然競爭力弱,臺南市面積雖屬六直轄市之二,但人口最少,在人力資源相對弱勢下,其在直轄市間的競爭力已然趨於劣勢,此乃直轄市增加後十年來的比較一致的看法。因之,大新竹市的設立,就競爭力的是否提升,應是主管改制機關首當思考的課題,其他皆可視為次要,甚至祇是技術面而已。 民國三十九年,新竹縣區域所以重劃,乃因新竹市由省轄市改制為縣轄市,而且族群考量另新設苗栗縣。民國七十一年,因閩南、客家再次將新竹縣一分為二;此即現今的新竹縣與新竹市。這二次的行政區域重劃,對於竹竹苗地區的發展不無影響。最明顯的情況,即是苗栗縣雖有最具競爭力的自然資源觀光條件,卻仍然財政困難。新竹市與新竹縣則因有新竹科學園區,在半導體護國神山的保祐下,新竹市的發展顯得比新竹縣還要快些,但新竹縣因有面積大的優勢,後市看好;其實新竹市所以發展起來,與新竹縣將「香山鄉」劃歸新竹市有絕對的關係。當今新竹市的發展與香山區的開發是成平行線或成正比在進行,這說明幅員在地方發展上的關係,至為密切。 因之,就臺灣的區劃當以北、中、南為三都所建構的臺北市、臺中市和高雄市三大直轄市最為理想。可惜的是,決策者僅注重個人或政黨的政治利益而非國家發展的政經利益,竟致修改地方制度法,而使臺灣出現六個直轄市的畸型區劃。事已如此,除非啟動通盤區劃重大政治工程,當今的直轄市如有再增加的構想,務必以「大市制」(city-county)的觀念,或是城市區域(city-region)的理論,以推動區劃變革,始為正辦。 由於新竹市、新竹縣及苗栗縣在歷史淵源上係「大新竹縣」或「新竹州」的區域所在,如為發展國家半導體以帶動當地發展,大新竹市應以竹竹苗合為一體,遠較於獨竹竹合併有其競爭力。經統計竹竹苗人口可達156萬人,土地面積為3,351平方公里,多於高雄市的2,952平方公里,將成為臺灣土地面積第一大直轄市,人口雖然少點,但新竹市因半導體王國所在,其人口之成長將最具競爭力。此外,長年受財政所苦的苗栗縣,將因之解套,而且可以成為新竹市的後花園。大新竹市不僅可形成有山有水的都城,而且是好山好水的臺灣新都城,其最符合城市區域的區劃理論。 當此行政區劃宜與國土計畫相結合之際,評論竹竹合併改制或竹竹苗合併改制,在制度設計上當在能強化其地方競爭力。因之,如就行政區劃而言,法制上務求穩定,經濟上力求成長,文化上在能融合,社會上有助和諧為理想下,與其竹竹之小新竹市合併改制,實不如以竹竹苗之大新竹市合併改制可為合宜政策之作成。此不僅可解決苗栗縣之現實困境,而且可使苗栗縣的優質自然資源,化為大新竹市在臺灣各直轄市間最具競爭力的新動能,何況竹竹與苗栗本原為新竹州之所轄,正符合「合久必分,分久必合」的歷史循環邏輯。相信這是非必要改制不可下的「上上之策」。 首圖來源:…

紀俊臣 2021-10-27
六都合併改制後留下的問題與挑戰

六都合併改制後留下的問題與挑戰

臺灣六都合併及升格的主要目的 臺灣未來都會的合併及升格,設計臺灣未來區域性的平衡發展,值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫,原先是以三大城市和東部區域來發展,並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑,並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。 就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言,事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路,應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。 後續其他縣市合併升格的問題 2010年當時五都合併及升格時,同意臺南縣、臺南市的合併升格,不同意桃園的升格,事實上臺南縣市人口不足十三萬,桃園市不足四萬,但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色,反而贏得當時行政院的同意。 另外,彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案,或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案,應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合,改制計畫中的的審查要項,包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。 地方財政的結構性改善問題 以中央政策主導下的發展政策,使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果,以中央集權集財的方式,再以失衡的資源分配方式重新分配,造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源,以綜所稅(約41.39%)所占比重最高,營所稅(約17.23%)為次之,其次為遺產及贈與(約8.84%),土地稅(約3.39%)等。以109年度來看,全國稅收近2.4兆,中央自收約為1.6兆,地方自收約為3.84千億元,中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢,中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少,需要政策改善財政自主結構,可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區,船舶靠航費及免稅區,均無法經由中央的修法、授權與協助。 過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策,同時過度重視都會與城市區域的發展,而忽略地方均衡發展的重要性。 就中央統籌分配稅款比例的現制而言,2014年六都升格後,直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%,其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低,此外依據地方行政機關組織準則的規範,升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間,都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上,無論是直轄市或一般縣市,地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。 站在新竹縣市的立場,其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例,新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元,新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額(2020年為基準),新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元,合計超過1,921億元。跟六都相比,新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多,但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待,當然期待能夠獲得更多分配,以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦?六都或直轄市合併之後,財政是改善了一些,其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難,我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢?是否在討論類似新竹縣市的合併問題,以及其他縣市相關合併問題時,是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破,兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島,有更健全的地方財政收入及創收、經營權,否則即使升格之後,地方財政權仍然有限,而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。 合併升格後,地方公務員額及人事費暴增問題 桃園市2015年到2020年,合計增加3,687人,其增加的人事費達116億元;而台中市增加的人事費用約達175億元;台南市增加的人事費約有85億元;高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此,原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義,也是一種浪費主義。以台南市為例,光是新增的一級機關,其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員,而是新增的內控管理人力。而且,縣市議員升格為直轄市議員後,其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時,但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹,這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如,新北市改制前市政府有4,154位公務人員,改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外,升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此,在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時,應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定,改變原有直轄市優於各縣市的規範,應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準,加以平等分類制定。尤其在廢省之後,各縣市事實上是直轄中央行政院,因此有考量廢除直轄市的必要。 直轄市下區公所(原鄉鎮市公所)是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰 目前六都下的區及原鄉鎮市,均改為區,而且廢止地方自治選舉,這種作法大開民主倒車,也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗,進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。 尤其目前六都下的各區政府,預算、人力及職權大為縮小,區長除了是市長外派的代表,沒有在地的情感和連結,也沒有權力處理區內事務,區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮,在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間,原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。 臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家,恢復鄉鎮市區自治,同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士,出任鄉鎮市區長、代表會代表,同時力行透明、課責的地方公共治理制度,打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程,實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治,開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。 目前台灣鄉鎮市及區(含直轄市及原省轄市)規模擴大的問題與挑戰 日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」,而推動合併之後,全日本市町村(鄉鎮市區)的總數,由平成大合併前的約…

趙永茂 2021-10-27
只在夜間和六日工作的地方議會!?

只在夜間和六日工作的地方議會!?

在日本的「地方議會」(含都道府縣、市町村議會),全部的議員人數為3萬2千多人,總體人數是國會議員的45倍。但該國主要的新聞報導內容,盡是東京都千代田區「永田町」(國會)與「霞ヶ関」(各省行政中樞)的新聞。地方民眾因新聞報導大多知曉國會參眾兩院議長,但對於所屬縣份的議會議長或是市町村議長為何人?這可能就會難倒多數所屬的地方民眾。不少的情況是有些議員登上全國版的新聞,是因為該等議員發生「不祥事」(例如酒醉駕車、議會脫序言論、不當贈賄、猥褻女性、利用公務出國機會打高爾夫球等等情事)爆發後,才讓民眾知道地方議會議員為何許人也。…

王皓平 2021-10-06
跨區的地方治理願景

跨區的地方治理願景

當代治理型態逐漸轉為服務取向的後官僚組織模式,強調彈性的原則制度以及組織分工,使得多層次治理以及跨域合作的動員方式受到高度關注且蓬勃發展。其中,大型開發計畫具備整合統一目標、建立作業項目的特徵,利於跨越各區域相互箝制的制度性障礙,在兌現項目願景的前提下,達到跨域治理的實踐意涵。本文章將從…

曹善閔 2021-09-29
地方領導的未來

地方領導的未來

政治制度要長期成功運轉其一特點是在面對不斷變化的環境中保有體制創新及按組織需要進行改革,以及能面對新的問題及需求時做出有效的治理,地方領導是達成上述目標的重要人物,這尤其在疫情嚴峻的今日更能體悟此重要性。因此,本文以Bentzen,…

徐俊明 2021-09-07
地方議員對會議的想像

地方議員對會議的想像

在議事廳打架、出位的言行、唱歌演戲、咄咄逼人又或是專業問政⋯⋯,這些可能都是大家對於議員開議的印象。隨著民主化進程,政治代議取代過去威權體制的一言堂,人民透過民主選舉制度選出代議士並為其發聲及履行公共事務。當中不論是國會議員或地方議員,他們為了履行人民委託並獲得下一次選舉的勝利,其必須進行選區服務及透過不同的立法行為為民服務,當中包括在審查法案、質詢、提案及投票等,因此會議成了議員重要的任務。因此,本文借助Freeman(2020)的研究向讀者們簡單介紹會議的類型有哪些,以及會議是如何運行的? 議員角色 研究議員的行為與角色,最根本的假設在於議員以連任為最主要目的(Mayhew,…

徐俊明 2021-08-31
英國如何提升地方民主

英國如何提升地方民主

政治與社會若要發展和進步,強健的參政機制是不可或缺的,而良善的民主不只需要人民廣泛地進行政治參與,同時也仰賴多元的政治甄補(Political…

李易修 2021-08-14
日本總務省的地方創生制度

日本總務省的地方創生制度

日本對於地方創生政策的推動,是全內閣各省廳所共同努力的目標;並非責成單一部會專責推動,主要推動的單位為內閣府地方創生推進事務局與內閣官房まち(城鎮)・ひと(人口)・しごと(就業)創生本部事務局。而就各部會來說,也會就其主辦政策如何創造地方繁榮、避免東京一極集中、讓人往偏鄉流動、增加地域出生人口等等事宜,推出各省廳(各部會)版的地方創生對策。例如「文部省」就地方大學如何增加地方大學的就學率,以及如何讓學生「在地就業」研提相對應政策;又例如「農林水產省」針對有意發展農業事業的企業免除部分的限制或是對於國有林地放寬使用者及面積的規定。而在「總務省」,業務內容接近於我國「內政部」,其致力於「連攜中樞都市圈」政策的推動,本文擬就其推動的措施及相關個案進行介紹與說明。 連攜中樞都市圈的政策意涵 一、針對人口急遽減少的偏鄉地區 依日本總務省所制頒的《連攜中樞都市圈推進綱要》,打造連攜中樞圈的用意在於日本全國人口持續銳減,偏鄉地區不只是「少子高齡化」,有些地方更出現了「無子高齡化」。預計到了2050年之時,約有兩成的市町村將成為「無人居住」的地域,所以日本學界所示警的「無人町村」或是「地方消滅」,已是日本各界所共同認知的事情。而如何集結偏鄉資源,形成區域共生體系,實為刻不容緩之事。 二、推動連攜中樞都市圈的目的 全日本共計有1,741個市町村區(含東京都23區),多數地方已是「少子高齡化」的現況,而為活化地域經濟、讓偏鄉居民安心生活,所以總務省致力於讓相當規模或是具有中核性質的城鎮,使該等城鎮與周邊市町村「跨域合作」,透過資源共享、互通有無,以提升區域經濟動能,強化都市機能,並增加地方生活關聯的服務內容。就這樣的做法來說,目標是設定在三大都市圈(首都圈、近畿圈、中京圈)以外的地方,輔導形成自立的都市圈。而這樣的做法相對於「平成大合併」期間合併的強烈手段,強調地方合作的作法係較為柔軟的應對措施。 三、活用《地方自治法》7種跨域合作制度中的「連攜協約」制度 相對於我國《地方制度法》,日本涉及地方自治體體制與規範跨域合作的規定為《地方自治法》,該法設有7種例示的跨域合作制度。其中,連攜協約制度不用設立法人組織,作法較為簡便,主要適用於處理跨域合作事務,諸如確立合作基本方針及事務責任分擔的制度。目前全日本關於「連攜協約」的締約總數為319件;而關於形成連攜都市圈的連攜協約數為240件,為該跨域合作制度主要適用對象。就其制度的主要精髓為「事務的共同處理制度」。除了簡便之外,這個制度的活用性高,參與者除了地方自治體之外,尚可包含「民間事業者」,這將有助於形成多層次、多樣行為者(multi-actors)的「城市區域」(city…

王皓平 2021-01-10
日本地方創生體制:觀光地DMO與案例

日本地方創生體制:觀光地DMO與案例

日本自2014年起大力進行「地方創生」政策,當時的「安倍晉三」內閣,從內閣府(行政中樞)到各省廳(部會),從中央到地方,從制度到實務、從都市到鄉村。該政策的推動務求上下一致、互通有無、截長補短,進而創造「雙贏」乃至於「多贏」的局面。 日本引進觀光地DMO制度的背景 日本內閣國土交通省「觀光廳」…

王皓平 2020-12-20
讓子弟留在大分縣安身立命

讓子弟留在大分縣安身立命

不論是日本或是臺灣,投入地方創生是整個政府體系的目標,須由中央及各級地方政府通力合作,不會是中央政府單一部…

王皓平 2020-11-30