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北海道東川町的創生經驗──以政府為中心的治理模式

北海道東川町的創生經驗──以政府為中心的治理模式

地方創生作為日本當前地方政府主要推動的政策,其基底的運作理念不脫「地方治理」(local governance)的觀點;換言之,其運行方式為「多元行為者」(multi-actors)的協力運作特質,這些行為者可以包括中央政府、地方政府、社區組職、企業商號、非營利團體、學校研究機構,乃至於社會文史工作者(或是協會、團體)等等。 若我們從公、私部門涉入程度的光譜來看,大致可以分為「以政府為中心的地方創生治理」以及「以社會組織為中心的地方創生治理」兩大類。前者,主要的行為者為政府單位,通常為地方自治法人,配合國家政策的補助,以及大學研究機構在專業上的加持,並輔以民間營利或非營利機構所形成的創生模式;而後者,係以民間企業組織或個人為中心,搭配政府措施或補助金的治理方式。兩大模式不分好壞,端視能否針對地方課題的有效診治程度而定。以下茲以北海道東川町的地方創生經驗,說明以政府為中心的地方創生模式。 北海道東川町的地方創生課題 東川町位於北海道中央地區(道央地區),位於「大雪山」山脈山腳下,北海道最高峰「旭岳」亦位於該町轄區。該町主要產業為農畜業及觀光產業,工商業的占比相對較小。東川町因位處高緯度地區,冬季酷寒,最冷可達零下29度,生活相對不易,人口外移持續不斷。 若說地方創生政策相對於過去各類的地方發展、地方振興、地方活性化、一村一品計畫,其最大的特色在於強調「工作職缺」與「人口」,尤其人口是一個地方得否存續最重要的關鍵。 東川町的人口,在二次世界大戰之後的1945年到1950年,人口曾經達到10,754人,自此之後人口數一路下滑到1994年,面臨到7,000人的關卡保衛戰。這段期間,該町關閉了兩間小學,路面電車也不再營運,而且在當時,65歲以上的高齡者人口已經高達20%,高齡化嚴重,若沒有積極的作為,這個地方難有未來,甚至有「滅町」的可能。 東川町公所的地方創生作為 社會的大環境對於東川町是不利的,產業型態係以農業為主,沒有多少工商業的就業機會,青年人甚難留住。但是東川町有絕佳的自然環境,讓該町得以依其條件、稟賦,成為有特色、有個性的「生活環境」,進而打造出具有「東川風格(style)的生活」。而打造具有「東川風格」的環境就成為東川町公所主要的創生目標。 自1980年代中期,當時日本各地的地方政府大力推動「一村一品」運動,面對東京、大阪地區的高度都市化,以及鄉村地區的凋零化,各地政府鼓勵偏鄉地區基於地方優勢,發展主力特色產業。因「大分縣」的農產品有效改善了縣內農家的收入,促使這樣的制度措施擴散到了日本本州各縣及北海道地區。 而在當時,全日本走向資本與消費的世代,時任的東川町町長中川音治力推全體町民共同參與的「鄉鎮文化」。這個文化首先是由一間行銷公司所推薦,該公司倡議「寫真之町」的政策提案。東川町接受這個提案之後,於1985年6月發布了「寫真之町宣言」,該宣言的內容大致為東川町有豐富的好山好水,適合人與自然環境邂逅共生,他們宣告東川町對全世界的人開放並認為照片可以超越語言,作為人際之間溝通管道。宣言發布之後,隔年由「東川町議會」訂定《寫真之町條例》,以整備各項資源及設施,規定這些資源及設施都必須符合寫真之町的理念,並於東川町公所內設置「寫真之町推進室」的組織建制。 寫真之町的政策措施及其影響 「寫真之町」經過前期約5、6年的辦理之後,受到多數居民認可,而且多數町民認為鎮公所所推動的「國際攝影節」應該是全町居民共同參與的活動;也因此,「寫真之町」在1990年初期就已成為該町的核心政策目標。 「寫真之町」基本上是一個文化政策,就東川町町內來說,該町必須致力於保持「田園之綠」的景觀,不僅農地農用,而且住宅區、街道區,都要符合東川町風格,此外該町建築的主視覺顏色、町內的政府公共設施、民間的建築開發行為(諸如建築物的高度不能超過樹木高度,以美化該町的天際線)、車庫的設計、庭院的植栽,這些都有進一步的規範(如「東川風格住宅設計方針」)。值得注意的是,有些規範並不具有強制力,但該町的町民多能配合鎮公所的政策。 由於在辦理「國際攝影節」等等的相關活動時,町內各個角落都有可能會成為各地來的攝影師攝影的素材,所以不論東川町的居民、町民的民家住宅、商店街、學校、政府公共設施,乃至於農田、大雪山等都有機會成為攝影作品的主題內容。這是一個360度的景觀挑戰,若沒有全體町民的配合,若沒有完善的政府配套,寫真之町的目標將難以達成。東川町在1994年開辦「寫真甲子園」,此為日本全國高中學校之間的攝影大賽,活動達七天六夜,報名學校在2015年之時已超過500間學校報名參加。而如今東川町等同於寫真,寫真等同於東川町,東川町已成為寫真的品牌。 東川町其他的地方創生作為 2016年東川町的人口已經成長到了8,238人,這些新增的人口,多數是外地移入者。在全日本各地,多數的市町村人口已經是持續減少的狀態,但東川町人口卻是逐年微幅成長,這是東川町寫真之町及其他相關政策措施所致。 這些政策諸如《東川町空屋對策計畫》,透過補助措施來活化空屋,以利後人進駐;《東川町景觀計畫》,用以打造良好生活環境,吸引外地人移住定居;《東川町移住定居促進方案》,該町設有短期、簡易的住宿設施,供外地人短期體驗;而外地人經過東川町在地體驗後,將可強化這些人定居、入籍東川町的意願;《入股東川町股東制度》,不論是否為東川町的居民,都可以投資東川町的事業項目,投資1萬日幣就可以成為該町的股東,除了可以獲頒「股東證書」,也有該町相關設施的優惠,以增加拜訪該町旅遊的機會、增加該町觀光收入,而其投資的金額將作為該町辦理寫真之町及其相關建設所需的經費。此外,諸如町民婦女受孕、生產、育兒、養老、介護等等,該町都有完善的制度措施,以強化在地人的續住及吸引外地人地進駐意願。 結語 東川町的地方創生,基本上是以政府為中心的地方治理;而且,其治理的運作營利性質不強,係以打造地方文化、地方風格為中心的套路。東川町巧妙地運用寫真之町的制度與措施,打造了一個宜居、樂活的生活空間,也因此創造了外地人移居、觀光客旅遊參訪的風潮。至今,東川町的地方創生為全日本受矚目且成功的案例。 參考資料:谷脇茂樹,2019,《北海道東川町に見る小規模都市の地方創生》,〈富山国際大学社會学部紀要〉,11(2):53-67。東川町役場網頁:https://town.higashikawa.hokkaido.jp/。侯詠馨譯,2019,《東川町STYLE:北海道8000人小鎮的創生故事》,台北:時報文化。 首圖來源:…

王皓平 2020-07-01
[活動資訊]客家地方創生與治理

[活動資訊]客家地方創生與治理

臺灣是多族群共存的社會,客家人便是臺灣的構成族群之一,擁有自己的語言與悠久的歷史文化。臺灣客家文化曾歷經威權時期的壓制與同化,卻也展現堅韌的生命力持續傳承──1987年《客家風雲雜誌》的發行及1988年的「還我母語大遊行」引發臺灣客家運動,臺灣政治民主化開啟後,在客家人的努力與奮鬥下,歷任政府推動族群政策,逐步強化客家人的身份、語言與權益保障。 隨著時間演進,客家族群與聚落也面臨到新的挑戰──隨著臺灣成為高齡社會,高齡少子化、地方經濟弱化等問題日益加劇,部份客庄也面臨相同境況。2019年行政院推動「地方創生計畫」,希望能創造地方經濟、生命、文化與社區的新生,目前已進入第二年,許多客庄也投入地方創生活動,並且有不錯的成果。 然而,現今我國的客庄面臨哪些問題而哪些客庄急需創生的助力?又有哪些令人敬佩與感動的努力成果?有哪些新興的人力與創新方式可供開發與投入?以及現行法令規章有可供反思及修改之處?希望這場演講及討論會,能給予大家基礎的架構與看法,並進行實務經驗的分享交流。…

亭仔腳小編 2020-05-31
臺日合作《鶴鄉戀旅》,推動出水市地方創生

臺日合作《鶴鄉戀旅》,推動出水市地方創生

首圖說明:《鶴鄉戀旅》遊戲兼顧教育性質與地方創生之後端行銷,可以讓更多人認識這個日本地方創生成功的小城鎮。 臺灣教育部為了提升國內研究水準及建設世界級的頂尖大學,從2005年開始推行「邁向頂尖大學計畫」(2005年~2017年),為大學打下良好的教學研究發展基礎,2018年接續著「高等教育深耕計畫」,更希望大學走出脫離現實生活的大學等學術機構的象牙塔(Ivory…

賴振民 2020-05-02
[活動資訊]地方議會的監督與發展

[活動資訊]地方議會的監督與發展

議會政治分別包括中央與地方層級,長期以來國人關注較多的是中央層級,對立法院有常態性與長期性的監督,如公民監督國會聯盟定期評鑑立法委員的表現,近年也逐漸擴大監督的對象,開始聚焦於地方議會。 前美國眾議院議長歐尼爾(Tip…

亭仔腳小編 2020-04-17
全球與地方治理輻輳下的新區域主義

全球與地方治理輻輳下的新區域主義

新區域主義的興起 區域研究是一項跨學科領域的研究議題。基本上,區域研究中的「區域」可以區分為宏觀區域、次區域、中觀區域、微觀區域等層次。區域原是一個空間和政治概念,隨著區域主義的發展而被賦予經濟、政治、行政和社會意義(Stephen,…

劉佩怡 2020-04-10
關於臺中市辦理地方創生的看法

關於臺中市辦理地方創生的看法

地方創生緣起於日本,在日本為因應少子高齡化、人口減少、農山漁村的蕭條、及地方消滅等問題,過去所慣用的補助金制度,無助於問題的根本解決。在2012年後,重獲政權的自民黨與公明黨聯合政府,希望藉由地方創生綜合配套措施的方法,取代過去慣用的「補助金」手法,來振興地方發展(北村亘,2019)。而地方創生首先要做的就是確定需要進行地方創生的地點,以及該地點適合發展地方創生的DNA是什麼。 臺中市是臺灣中部第一大都市,地形呈現東西狹長,面積約2,215平方公里,就行政區劃來說,北與苗栗縣、新竹縣;南與彰化縣、南投縣接壤;東隔中央山脈與宜蘭縣、花蓮縣相鄰;西臨臺灣海峽。就地形地貌而言,大臺中都會區可謂依山傍海,由山地、盆地、臺地、平原所組成;東半部為雪山山脈,中央是臺中盆地及大肚臺地,大肚臺地以西則為沿海平原,西濱擁有綿長數十公里的海岸線,沙洲、石岸、濕地、潮間帶,在潮汐漲浪間,孕育出豐富的自然生態。 2019年底,臺中市人口數約有282萬人。為推動地方創生政策,國家發展委員會分析人口變化率、人口規模、居民收入等因素,並考量資源運用優先順序及地區居民經濟弱勢的情形,將全臺134處鄉鎮區列為地方創生優先推動地區,其中臺中市計有6區被納入適合進行地方創生,包括:和平區、石岡區、大安區、新社區、外埔區及后里區,以上各區近3年人口數的變化如下表1所示: 表1 臺中市地方創生優先推動地區近3年人口變化 單位:人 鄉鎮區2017年2018年2019年和平區10,94911,01510,902石岡區15,06614,95614,758大安區19,30319,26719,111新社區24,75414,95624,289外埔區32,18532,23032,224后里區54,48254,77554,666 資料來源:臺中市政府民政局人口統計管理平臺 茲就前述臺中地方創生優先推動地區、產業特色、人口背景、永續發展目標(Sustainable…

李衍儒 2020-03-31
「地方創生工作坊」,與桃市共創地方生機

「地方創生工作坊」,與桃市共創地方生機

「台灣地方治理研究學會籌備處」及「亭仔腳ㄟ地方治理」團隊,應桃園市政府研考會之邀,本(2)月20日上午9點到12點半在桃園市政府舉辦「地方創生工作坊」。…

亭仔腳團隊 2020-03-15
地方創生的機會與哀愁

地方創生的機會與哀愁

全球化下地方創生與產業合作發展趨勢 在全球化、工業化、商業化及都市化的浪潮下,形成「都會模仿成長」(mimetic growth)效應,造成人口爆炸、資源耗盡,無止盡的都會、技術擴張,形成失控的都市成長,以及許多鄉村及偏遠地區環境、文化、歷史與地理資源的荒廢、衰敗與更趨邊緣化。由於二次戰後都市化的過度擴張與蔓延,以及都市政商在政治經濟及都市發展政策的主導和壟斷,進而形成都市經濟與社會、環境、文化發展上的斷裂與失衡。 依據英、美等國家的經驗,Jewson,…

趙永茂 2020-01-10