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新竹縣市合併暨改制直轄市的議程管控分析

新竹縣市合併暨改制直轄市的議程管控分析

九月上旬期間,新竹縣市共議合併改制直轄市,此議一出隨即躍上全國新聞版面,除了獲得正反不一的評價外,也引發諸如直轄市制度、財政分配、二級制政府、鄉鎮市自治存廢與其他縣市是否一併改制為直轄市的討論。換言之,新竹縣市合併及改制的議題,不光是大新竹地區的地方「議程」(agenda),更涉及水平縣市間跨域層面與中央地方垂直府際層面的公共討論。而其所涉及的行為者(actor)的支持與否,將可能影響該案的後續發展。是給予順水的推力?還是形成關鍵的否決?都有可能。 是竹竹二合一合併的議程還是竹竹苗三合一合併的議程? 竹竹二合一合併的地方討論一出,隨即觸發苗栗縣的進一步行動,如果讓竹竹整合成功,那等於是從新北市金山萬里地區,一直到台中梧棲龍井的台中港,這一條北海岸到西部走廊地區,只有苗栗縣不是直轄市,儼然成為直轄市的真空地帶。也因此,苗栗縣正積極促成「竹竹苗」的合併改制方案。 就「法制面」來說,竹竹二合一合併,其加總的人口僅有102萬人;然而改制為直轄市的門檻,最少要125萬人。換言之,若要促成竹竹二合一合併,就要修改《地方制度法》,將直轄市的門檻標準,調降為100萬人,方能成行。然而,為何是100萬人?為何不是80萬人?這個問題已引發其他縣市立法委員的質疑,這樣專為新竹而修法,不是國家制度設計應有的態度。 而就竹竹苗三合一合併來說,三縣市加總的人口為156萬人,不用修改法律,沒有量身訂做的修法問題,此為三合一合併的優勢。這個方案雖有人贊成,認為苗栗竹南頭份等地本應整併入大新竹生活圈;但也有人質疑,竹竹苗整併後,南北縱深過長,將不利未來新直轄市的有效統理;況且,苗栗縣通宵苑裡與卓蘭地區的民眾,也有不少人自認比較接近台中生活圈,所以竹竹苗的整併也未必是該地的最大公約數,尚需進一步的地方調查與公共討論才能釐清。 是由上由下的議程還是由下而上的議程? 依據現行《地方制度法》第7-1條規定,「合併改制直轄市」的運行方式有二。該條第1項為由上而下途徑;第2項為由下而上途徑。 第1項規定:「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要,擬將縣(市)改制或與其他直轄市、縣(市)合併改制為直轄市者,應擬訂改制計畫,徵詢相關直轄市政府、縣(市)政府意見後,報請行政院核定之。」換言之,發動方為「內政部」(中央政府),由中央主導完成改制計畫書,完成後送交所涉直轄市、縣市政府「徵詢意見」,然後再由行政院核定。這個由上而下途徑,發動及主導為中央政府,地方政府僅是被動、配合的角色;這個過程雖有地方「徵詢」過程,但徵詢的內容,大抵為參考性質,不具有法定效力。 第2項規定:「縣(市)擬改制為直轄市者,縣(市)政府得擬訂改制計畫,經縣(市)議會同意後,由內政部報請行政院核定之。」此為由下而上的改制途徑。回顧2010年,我國所推動的五都改制,其新設的4個直轄市,各地方要跟哪個縣市(或直轄市)合併,概由地方自行討論,待各改制計畫書由各該地方議會通過後,再由內政部召開合併改制的專家學者審查會,完成審查後送行政院核定。這個途徑已有2010年的前例可循,2014年的桃園市改制直轄市,也同樣以此方式進行。 回到竹竹二合一合併或是竹竹苗三合一合併的問題,因這兩個方案分別獲得不同縣市主政者的支持,也就是說,這在縣市之間「沒有共識」。而在沒有共識的情況下,就難以用「由下而上」的途徑進行。換言之,只能依靠由上而下的操作,但這樣的運作本文認為,還是必須建立在已經有堅實地方共識的前提下方能進行。其理在於,這畢竟涉及一個或數個縣市層級自治法人的存廢,以及十數個(或數十個)鄉鎮市自治法人何去何從的問題;而且合併後的「議會」,其議員員額數將會有數十席的議員席次縮減(竹竹合併將會減少26席的議員席次;竹竹苗合併將會減少56席的議員席次),故若執意推動,恐怕會招致更大的地方反制。 是2022年的制度變革議程還是從長計議的2026年議程? 2010年的五都改制,涉及合併的地方首長,諸如胡志強、黃仲生、許添財、蘇煥智與楊秋興等人,其縣市長的任期都是第二任的首長任期,後續沒有連任問題,這也使得改制的阻力小一點。 而今年的竹竹合併案,林智堅市長兩任期滿,但楊文科縣長仍有連任一次的可能,以致於兩人對於竹竹合併,或有不一樣的政治盤算。這樣的觀點,或許能夠解釋嘉義地區的合併改制,大嘉義地區的主要政要目前幾乎是消極態度,其因在於翁章梁與黃敏惠目前都為第一任,若2022年合併,這就將面對議席縮減、競爭強度拉高的局面。此外,合併後的嘉義直轄市,其立法委員席次可能會由3席減少為2席(2030年以後調整),若再加上議會議員席次減少,乃至於轄區內鄉鎮市自治的取消,這更將會全面衝擊整個嘉義地區的地方政治生態。也因此,2022年的合併改制議程與2026年的議程,其利害關係結構大不相同,其支持力道與反對勢力的集結也會不一樣。 除此之外,2022年若要動縣市合併改制,有前述須修訂《地方制度法》或是新訂《行政區劃(程序)法》的問題,若要緊急立法或修法,可能不會是完整的三讀程序,將會逕付二讀緊急立法,而這樣的立法進程,有不小的可能是為特定縣市量身訂做的立法內容。而且這也牽涉是簡單的竹竹二合一合併,還是稍微複雜的竹竹苗三合一合併。二合一的話,有2010年三件合併案的前例可循;三合一的話,無前例可循,複雜度提升,新直轄市政府行政中心的選址,與舊有的縣市政府組織整併,就將是極大的組織改造工程。而若是如某新竹地方人士所主張,北苗栗地區劃設進入竹竹合併的新直轄市、南苗栗各鄉鎮改歸台中市。若要如此,則宜以2026年的合併改制議程為宜。 最後,新竹縣有13個鄉鎮市(五峰鄉與尖石鄉為山地原住民鄉)、苗栗縣有18個鄉鎮市(泰安鄉為山地原住民鄉);若改制為直轄市,其所轄之鄉鎮市將改制為區,僅山地原住民鄉,維持自治體制。但要注意的是,新竹縣與苗栗縣為我國客家大縣,客籍人數七成以上,改為派出機關區體制後,有不小的可能在原住民區以外,再增訂客家自治區的可能(筆者約於8年前,接獲高雄市美濃區客籍人士來電,討論仿照直轄市原住民區的體制推動客家自治區的制度變革)。 是維持既有財政餅幅的議程還是擴大財政大餅的議程? 近十多年來,為何會有數波的改制直轄市運動,其首要著眼點概為財政分配的問題。以2020年的分配數據來看,六個直轄市的統籌分配稅款(以下簡稱「分配稅款」)都在200億元以上,但新竹縣、市各僅獲得約45億元的分配稅款。然而,如同新竹地方人士的主張,新竹地區的企業,其上繳營業稅為全國優等生,但其所獲分配卻矮人一截,所以新竹應改制為直轄市,以保障他們的財政分配權益。 然而,我國分配稅款的來源畢竟來自同樣一個池子,若不擴建池子,那第七都的加入,必定會影響既有六都的財政分配權益。就目前的初期討論,尚未討論到是否擴大分配稅款稅源的部分,但依照我國過去2直轄市變成5直轄市,乃至於6直轄市的變革經驗,都是先保障原有直轄市的分配稅款分配數額不低於各該直轄市以前的分配數額,再去調整分配公式(如稅源別及其比例)。 所以,第七都的設立,其增加分配稅款數額,有很大的可能還是會去拿原本中央的錢當作直轄市的分配稅款。以竹竹併為例,2020年兩縣市約獲得90億元的分配稅款,試以分配稅款的分配公式計算,竹竹合併為直轄市後,約可得到280億元的分配稅款數額,等於成長了190億元。新竹的錢確實變多了,但也瘦了中央政府既有的財源。所以整個來說,若餅幅不擴大,那原有的六都,就很有可能會去反對第七都的設立。但若擴大財政餅幅,那第七都的設立又可能會讓中央的財源減少,更何況後續還會有第八都的問題。而第七都與第八相繼成立後,是否會影響中央對於該等直轄市的財政補助(如補助款),那又是另外值得關注的課題。 來源:王皓平。 如上表所示,依2020年各直轄市、縣市的分配稅款與補助款的數額來看,諸如新竹縣、新竹市或苗栗縣,相較於六個直轄市,其所獲得之分配稅款數額,確實相差甚遠。但六個直轄市畢竟人口眾多,若從「人均」的角度觀之,加上補助款人均的部分,新竹市所分得的加總款額,比新北市、台中市與桃園市還要多;新竹縣的話則超越新北市、台中市、高雄市與桃園市;苗栗縣的話,六直轄市的數額都在其數額之下。 是新竹議程還是全國議程? 如前所述,如果是竹竹二合一合併,至少要修改相關的全國性法律。而修法是立法院主導,該院立法委員來自全國各地;也因此,竹竹的合併改制,就很難單純是新竹縣市之間的地方議程。 回到2010年的五都改制,當年首先發動的是台中縣市合併改制案,而當年在3都15縣的總體方向下,中央積極促成此一方案。然而,台中縣市合併的政策議程,影響了國內都市的排名順序,原本居於第二的高雄市,當時本來就已是直轄市,但台中縣市合併後,新台中市的人口、土地面積將遠遠超越未合併高雄市,尤其在諸如統籌分配稅款的分配將會落於非常不利的地位,遂而觸發當年高雄縣、市的合併改制。除此,當年尚有新北改制案、桃園改制案、台南合併改制案、雲嘉合併改制案與彰化縣改制案。 而此可見,不管是竹竹合併,還是竹竹苗合併,這都將不是竹竹(苗)的地方議程,紙終究包不住火,這涉及池子之內有限資源的分配,更牽涉到城鄉間的排序情感問題,所以很難控管在有限的區域。除此,若直轄市改為100萬人的門檻標準,那諸如基隆、雲林、南投、嘉義縣市、屏東、花蓮、台東、宜蘭、澎湖、金門、馬祖等縣市,更將成為「二等國民」、「次等公民」,其財政地位與縣市情感問題,將會引發更大的反制。無怪乎,竹竹合併的新聞一出,後續進而出現全台直轄市、全面二級制政府的制度變革倡議。 議程控管困難的竹竹合併改制案 議程涉及什麼時間討論,以及讓什麼人進來討論的問題;尤其,若是某議程會「波及」(spill…

王皓平 2021-10-27
對新竹縣、市合併改制直轄市ê一寡看法

對新竹縣、市合併改制直轄市ê一寡看法

最近因為新竹市市長林智堅提出新竹縣、市合併改制直轄市ê想法,引起社會各界ê關心佮討論,這ê議題嘛顯示合理劃分臺灣行政區域的重要。就新竹縣、市ê立場來講,會當整合做一个都會區,對城市ê久長發展有真大ê幫贊,毋過若是干焦考慮單獨地方自治體ê改制,恐驚見無夠全面,行政區劃需要閣較深入ê討論。 首都效應ê角度觀察改制議題 行政區劃ê劃分佮首都ê地理位置有一定ê牽連,臺北成做臺灣政治中心已經有真久長ê時間,資源過度集中,大量人口遷徙,予臺北變做全臺上顯目的城市,臺北四箍圍ê縣、市嘛綴咧發展,年久月深,臺灣人口ê分佈出現了重頭輕ê狀況,所以北臺灣目前有三个直轄市,新竹縣、市因為科技園區ê關係,加上新竹縣、市是首都圈ê一部分,怹想欲合併爭取改制做直轄市ê願望,應當會當理解。 毋過新竹縣、市就算合併,伊ê人口數嘛猶無法度符合《地方制度法》改制做直轄市ê規定,因此愛閣透過修法才有法度達成改制直轄市ê目標,算是真厚工ê工課,其實彰化縣這馬ê人口數會當符合改制直轄市ê條件,但是彰化縣目前並無改制ê拍算,可見行政區劃ê議題猶有誠大思考佮參詳ê空間。 多直轄市制ê規劃 臺灣ê行政區劃對以早「一省兩市」ê時代,行政區劃是採取「城鄉分立」劃分方式,到馬英九總統執政ê時陣,才以「三都十五縣」藍圖推捒行政區劃ê改革,拍破「城鄉分立」改做「城鄉合一」,落尾變做「五都」、「六都」,已經佮進前ê規劃有真大ê精差,真䆀看出行政區劃ê原則佇佗位,新竹縣、市合併改制直轄市ê議題嘛會當看做改革無徹底所留落來ê問題。 因為制度設計ê關係,致使直轄市比縣(市)有較大ê人事權佮財政權,一寡縣(市)就會想欲透過改制直轄市ê方式來提昇本身ê地位,爭取較濟ê資源,甚至改制直轄市變做一種時行,因此,直轄市會成做地方自治ê主流,所以必須愛針對直轄市制度進行全盤ê檢討。若是對法律ê角度來講,《中華民國憲法》第118條規定:「直轄市之自治,以法律定之。」直轄市自治雖然無親像縣(市)按呢受著憲法層次ê保障,毋過憲法對地方制度ê設計若毋是佮臺灣ê狀況真鬥搭,直轄市ê制度顛倒提供較好伸勼ê運作空間。 咱若是徛佇直轄市ê立場來思考,我認為會當採取多直轄市ê規劃(黃建銘,1999),譬喻將臺灣本島佮四箍輾轉ê島嶼,以臺北、新竹、臺中、嘉義、高雄佮花蓮為中心,劃分做六个直轄市左右,負責目前迒區域ê事務,有學者嘛有sio-siâng…

黃建銘 2021-10-27
竹竹與竹竹苗合併改制直轄市孰優

竹竹與竹竹苗合併改制直轄市孰優

近些日以來,因新竹市長林智堅提出「新竹市與新竹縣合併升格為大新竹市」的臺灣第七都行政區劃新議題,頗受朝野和藍綠媒體的關注。臺灣在已有六個直轄市的區劃生態下,究竟適否再增加直轄市的議題,就正在進行國土計畫的新世代而言,應是一個值得重視並且可列為國家發展的重大議題。姑且不論中國大陸四個直轄市的幅員,就以臺灣當前六個直轄市的相互競爭力言之,幅員小,必然競爭力弱,臺南市面積雖屬六直轄市之二,但人口最少,在人力資源相對弱勢下,其在直轄市間的競爭力已然趨於劣勢,此乃直轄市增加後十年來的比較一致的看法。因之,大新竹市的設立,就競爭力的是否提升,應是主管改制機關首當思考的課題,其他皆可視為次要,甚至祇是技術面而已。 民國三十九年,新竹縣區域所以重劃,乃因新竹市由省轄市改制為縣轄市,而且族群考量另新設苗栗縣。民國七十一年,因閩南、客家再次將新竹縣一分為二;此即現今的新竹縣與新竹市。這二次的行政區域重劃,對於竹竹苗地區的發展不無影響。最明顯的情況,即是苗栗縣雖有最具競爭力的自然資源觀光條件,卻仍然財政困難。新竹市與新竹縣則因有新竹科學園區,在半導體護國神山的保祐下,新竹市的發展顯得比新竹縣還要快些,但新竹縣因有面積大的優勢,後市看好;其實新竹市所以發展起來,與新竹縣將「香山鄉」劃歸新竹市有絕對的關係。當今新竹市的發展與香山區的開發是成平行線或成正比在進行,這說明幅員在地方發展上的關係,至為密切。 因之,就臺灣的區劃當以北、中、南為三都所建構的臺北市、臺中市和高雄市三大直轄市最為理想。可惜的是,決策者僅注重個人或政黨的政治利益而非國家發展的政經利益,竟致修改地方制度法,而使臺灣出現六個直轄市的畸型區劃。事已如此,除非啟動通盤區劃重大政治工程,當今的直轄市如有再增加的構想,務必以「大市制」(city-county)的觀念,或是城市區域(city-region)的理論,以推動區劃變革,始為正辦。 由於新竹市、新竹縣及苗栗縣在歷史淵源上係「大新竹縣」或「新竹州」的區域所在,如為發展國家半導體以帶動當地發展,大新竹市應以竹竹苗合為一體,遠較於獨竹竹合併有其競爭力。經統計竹竹苗人口可達156萬人,土地面積為3,351平方公里,多於高雄市的2,952平方公里,將成為臺灣土地面積第一大直轄市,人口雖然少點,但新竹市因半導體王國所在,其人口之成長將最具競爭力。此外,長年受財政所苦的苗栗縣,將因之解套,而且可以成為新竹市的後花園。大新竹市不僅可形成有山有水的都城,而且是好山好水的臺灣新都城,其最符合城市區域的區劃理論。 當此行政區劃宜與國土計畫相結合之際,評論竹竹合併改制或竹竹苗合併改制,在制度設計上當在能強化其地方競爭力。因之,如就行政區劃而言,法制上務求穩定,經濟上力求成長,文化上在能融合,社會上有助和諧為理想下,與其竹竹之小新竹市合併改制,實不如以竹竹苗之大新竹市合併改制可為合宜政策之作成。此不僅可解決苗栗縣之現實困境,而且可使苗栗縣的優質自然資源,化為大新竹市在臺灣各直轄市間最具競爭力的新動能,何況竹竹與苗栗本原為新竹州之所轄,正符合「合久必分,分久必合」的歷史循環邏輯。相信這是非必要改制不可下的「上上之策」。 首圖來源:…

紀俊臣 2021-10-27
六都合併改制後留下的問題與挑戰

六都合併改制後留下的問題與挑戰

臺灣六都合併及升格的主要目的 臺灣未來都會的合併及升格,設計臺灣未來區域性的平衡發展,值得大家全視野及系統性的討論與重視。多年來政府已經有一套完整的國土發展計畫,原先是以三大城市和東部區域來發展,並以七個區域生活圈及縣市合作區域來均衡調劑,並朝想北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東及澎金馬離島區等七個區域生活圈來均衡發展。 就整個世界都會、區域及地方發展趨勢而言,事實上也都逐漸朝向多中心、區域內地方政府合作、城鄉共生的發展方向。避免像日本八零年代後走向東京一極化集中的道路,應走向多元化、多極化、都會、城鄉及區域平衡發展的方向。以下將陸續討論六都合併及升格留下的問題與挑戰。 後續其他縣市合併升格的問題 2010年當時五都合併及升格時,同意臺南縣、臺南市的合併升格,不同意桃園的升格,事實上臺南縣市人口不足十三萬,桃園市不足四萬,但是因為臺南縣市的歷史、文化及合作、協力的精神與特色,反而贏得當時行政院的同意。 另外,彰化縣及南投縣的合併案、雲林縣及嘉義縣的合併案並未得到同意。今天若要提到新竹縣與新竹市的合併升格案,或新竹縣市及苗栗縣的合併升格案,應該同時考慮其他相關縣市的未來區域發展問題。甚至包括上面所述的北基宜、花東、澎金馬等幾個區域生活圈未來均衡發展的問題。同時也要符合,改制計畫中的的審查要項,包括人口條件、聚集條件、政治條件、經濟條件、文化條件及都會區域發展條件。 地方財政的結構性改善問題 以中央政策主導下的發展政策,使得地方發展完全與政策的決策過程隔絕。而地方發展的結果,以中央集權集財的方式,再以失衡的資源分配方式重新分配,造成地方發展失衡。中央與地方稅收差異之各稅收來源,以綜所稅(約41.39%)所占比重最高,營所稅(約17.23%)為次之,其次為遺產及贈與(約8.84%),土地稅(約3.39%)等。以109年度來看,全國稅收近2.4兆,中央自收約為1.6兆,地方自收約為3.84千億元,中央地方分稅4.09千億。統籌分配年增率呈現下降趨勢,中央統籌分配比例低、稅課收入比例低、財政能力低、舉債比例高、人事費用比重高、債務負擔大、仰賴輔助及協作收入。地方稅收少,需要政策改善財政自主結構,可增加稅收減少對中央的依賴。例如澎湖縣想爭取設立國際醫療專區,船舶靠航費及免稅區,均無法經由中央的修法、授權與協助。 過去中央過度重視國家總體經濟發展與政策,同時過度重視都會與城市區域的發展,而忽略地方均衡發展的重要性。 就中央統籌分配稅款比例的現制而言,2014年六都升格後,直轄市統籌分配款的比例從43%升為61%,其他縣市、鄉鎮相對分配比例降低,此外依據地方行政機關組織準則的規範,升格直轄市之後地方財政及組織編制有很大的成長空間,都一定程度的鼓勵大家爭取升格。但是事實上,無論是直轄市或一般縣市,地方政府的財政權及立法權都受到中央政府很大的約制。 站在新竹縣市的立場,其財政分配的確是受到委屈。以2020年為例,新竹市民所繳交的所得稅高達1,300億元,新竹縣約有360億元。而桃園僅有630億元。如果以各項賦稅實徵淨額(2020年為基準),新竹市是1,307億元、新竹縣為614億元,合計超過1,921億元。跟六都相比,新竹縣市高於台南市1,245億元及桃園市1,827億元。新竹縣市稅收貢獻較桃園市多,但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以新竹縣市顯然受到不公平的對待,當然期待能夠獲得更多分配,以改善地方各項建設。但是台灣其他窮困的縣市財政問題怎麼辦?六都或直轄市合併之後,財政是改善了一些,其他各縣市政府的財政大餅的分配將會更為困難,我們怎麼樣來看待未來台灣都會及區域的均衡發展呢?是否在討論類似新竹縣市的合併問題,以及其他縣市相關合併問題時,是否應更優先檢討中央與地方財政分配的制度如何突破,兼顧升格後都會區以及未升格的縣市、離島,有更健全的地方財政收入及創收、經營權,否則即使升格之後,地方財政權仍然有限,而一般縣市將陷入更為窮困與發展的困境。 合併升格後,地方公務員額及人事費暴增問題 桃園市2015年到2020年,合計增加3,687人,其增加的人事費達116億元;而台中市增加的人事費用約達175億元;台南市增加的人事費約有85億元;高雄市增加的人事費也有將近90億元。為何會如此,原因在於當年的改制作法係對合併升格採不平等的鼓勵主義,也是一種浪費主義。以台南市為例,光是新增的一級機關,其新增的人事、政風、主計人力就將近二百人。而這些人力都不是直接服務市民的公務員,而是新增的內控管理人力。而且,縣市議員升格為直轄市議員後,其薪水及福利倍增。當我國中央政府在近年來積極推動瘦身改造工程之時,但如今卻看到地方政府組織及其員額走向膨脹,這絕對是六都改制過程中錯誤的作法。例如,新北市改制前市政府有4,154位公務人員,改制後2020年卻升高到15,585位。因此除了升格的財政誘因之外,升格後人事編制的擴大也是很大的誘因。因此,在討論新竹縣市及相關縣市升格的問題時,應該考慮優先修改地方行政機關組織準則第22及23條之相關規定,改變原有直轄市優於各縣市的規範,應考量用人口數、縣市面積等較合理的標準,加以平等分類制定。尤其在廢省之後,各縣市事實上是直轄中央行政院,因此有考量廢除直轄市的必要。 直轄市下區公所(原鄉鎮市公所)是否恢復自治或提升功能的問題與挑戰 目前六都下的區及原鄉鎮市,均改為區,而且廢止地方自治選舉,這種作法大開民主倒車,也是擴大地方城鄉差距的關鍵。如今國內的主流思考拿著反黑金、消滅地方派系的大旗,進一步要將全國僅存的13個縣、198個鄉鎮市的地方自治予以消滅。值得大家進一步省思。 尤其目前六都下的各區政府,預算、人力及職權大為縮小,區長除了是市長外派的代表,沒有在地的情感和連結,也沒有權力處理區內事務,區公所幾乎直接歸市政府的民政局及各局處指揮,在地及社區的清潔、水溝、路燈、道路及一般行政事務均需耗費較長時間,原先一些偏遠的鄉鎮的地區人民的公共服務品質大受影響。這不是一般正常的民主國家所應該做的事。 臺灣應仿照日韓及歐美先進民主國家,恢復鄉鎮市區自治,同時各政黨應致力延攬、徵召地方各類工程師、醫師、教師、公務員及NGO團體專業、熱忱人士,出任鄉鎮市區長、代表會代表,同時力行透明、課責的地方公共治理制度,打開地方議會、代表會的政策、預算、法律的制定過程,實踐地方自治與地方治理的政治社會。比照原住民鄉前面推動及恢復區自治,開啟臺灣地方民主變革與改造的時代。 目前台灣鄉鎮市及區(含直轄市及原省轄市)規模擴大的問題與挑戰 日本在1999年至2010年大力推動「平成大合併」,而推動合併之後,全日本市町村(鄉鎮市區)的總數,由平成大合併前的約…

趙永茂 2021-10-27
[活動資訊]新住民在未來臺灣地方發展上的重要性

[活動資訊]新住民在未來臺灣地方發展上的重要性

臺灣擁有一個族群融合的社會,過去所熟知的福佬人、客家人、外省人與原住民族,近年人口群體有更多的變化,新住民加入我國社會,成為臺灣多元文化的生力軍,依照移民署的統計,我國現今從國外來臺灣結婚與定居的人口比例,分別是中國大陸(63%)、越南(20%)、印尼(5%)、港澳(3%)、菲律賓(2%)、泰國(2%)、柬埔寨(1%)、日本(1%)、韓國(0.3%)及其他(4%)。 新住民作為臺灣社會的一份子,不只是依附於家庭及經濟生產的要素,更是臺灣成長與良善發展的重要成員。過去對於新住民或視為經濟與社會地位的弱勢者,在陌生與語言隔閡的影響下,對於新住民的認識還有更多可以的空間。隨著時間的演進,許多部門機關培力與賦權措施的協助,以及新住民自身的努力下,逐步展現他們的特點與在這塊土地上的付出,以及多元文化融合後的成果。 新住民為臺灣的努力與付出有目共睹,作為住民或公民亦有其可投入與貢獻之處,如何進行在地連結與發展,實為地方治理可以觀察與探討的重要課題。因此我們特別邀請到暨大人文學院院長陳佩修教授主持、暨大東南亞學系李美賢教授引言,以及前立法委員、台灣新移民發展與交流協會林麗蟬創辦人、桃園市政府新住民聯合服務中心張瑜庭副執行長、淡大全球政治經濟學系全英語學士班何景榮助理教授一同與談,分享彼此的經驗與看法。 時間:2021年10月30日(六)上午10:00-11:45(9:45開始連線)視訊連結:https://meet.google.com/xmt-gzqo-iqu(Google…

亭仔腳小編 2021-10-19
[活動紀實]從國家與社會的角度,比較兩岸的疫情治理

[活動紀實]從國家與社會的角度,比較兩岸的疫情治理

亭仔腳於2021年10月2日(六)下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授,以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下,幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。 從新冠肺炎看防疫與災害治理:治理與政策角度的觀察 東吳大學政治學系助理教授左宜恩從災害治理與政策的角度指出,臺灣在2020年很常提到「超前佈署」。2021年五月起疫情爆發後,似乎不太能討論這個概念。但自2021年九月、十月起,當疫情趨緩,大家可以持續思考疫情治理的下一步是什麼,需要哪些準備,並提早著手。 關於先前引言和與談提到的「韌性」(resilience),左老師將它比喻成醫學上的免疫力,認為我們可將韌性看成人類或社會對災難的免疫力。如果在遭受一個災害以後,可以鍛鍊出免疫力,則我們無形中會更強健,也可減少未來遇到相類似災害時的傷害程度。從這次疫情來看,全世界和臺灣都還在慢慢鍛鍊中,強化免疫系統。在這當中我們見到的社區互助現象,人民積極地配合措施,都是有效控管的原因。 其次,屏東枋山那戶從祕魯回來的染疫家庭被標籤化的後遺症,則需要彌補回來。我們無法苛責民眾做出標籤化的行為,畢竟社會因疫情受到嚴重的創傷,需要找到舒緩出口。2003年SARS的創傷,造就了2020年的COVID-19有辦法做到超前佈署,且民眾自動自發的程度,比政府呼籲的還多,這就是社會從過往的創傷記憶中學習和強壯。只是,創傷留下來的傷疤能否癒合,也需要時間來努力。 從治理的角度,左老師也點出一些因疫情打開的政策窗。例如,過往以視訊進行的遠距醫療與長照受到諸多限制。那麼,這次疫情恰好提醒了我們,醫療體系必須針對不同情境設計因應方式。 最後,左老師從法律觀點反思一些相互矛盾的目標。COVID-19疫情讓民眾習慣了「不自由」,包括了邊境檢疫、實名制等等,高雄市與新北市也曾出現對住戶進行強制隔離的處置,其實這些都是對人身自由權的剝奪,在以清零為目標的前提下,民眾彷彿都願意犧牲自由。但實際情況是,全世界都不可能做到清零的境界。因而,「防疫和清零」與「開放邊境管制,與世界往來」,成為相互矛盾的政策目標。從「人」的角度出發,老百姓會從創傷的記憶中學習。這些記憶,既包含對於疾病的感受,也包括政府政策的反應。當過往民眾具有的「清零」期待可能無法達成,且疫情平穩後的「新常態」生活到來,許多原先帶有衝突的原則該如何共處,即為我們接下來須面對的課題。 從國家與社會的角度,比較兩岸的疫情治理 清華大學社會學研究所助理教授陶逸駿主要研究領域為中國社會。他指出,臺灣政治人物和民眾在討論及批判台灣防疫和治理時,很常以中國作為參照對象,覺得中國防疫做得很好,而臺灣應借鏡中國。他特別提醒,由於政治體制脈絡不一樣,必須注意兩岸防疫政策邏輯和思維的不同。中國的防疫成效背後,有其體制秩序作為基礎,也得付出相應代價,未必適用在臺灣。 首先,中國從最初的掩蓋、疏失,到以各種阻斷式、強制性措施收效。這種應急、抗災風格,跟中國政府過往治理邏輯一脈相承。無論中央或地方,都可觀察到類似的應急治理。中國各地疫情此起彼落,只要約兩週就能解決,與潛伏期一致,正因為中國可做到即便只有幾個確診案例就近乎封城。除了重點區域隔離,對於個人資訊的掌握和追蹤也很有效。由於體制性質使然,中國本來就擅長壟斷、干預社會資本流動,許多隔離、追蹤、疫苗施打等措施是建立在這套體制下。因此,臺灣如果要參照中國做法,必須有所意識,哪些方案可以參考,哪些不行,其背後的邏輯到底為何。 以臺灣很常討論的「方艙醫院」為例,陶老師表示,這是中國慣有的「戰時思維」產物。這種思維下,最高權力意志可隨意將特定議題提升到生死存亡高度,並且使個人完全服膺於大共同體的需要。這個生死與共的大共同體,雖然能有效執行防災政策,卻也完全凌駕個體的欲望和需求。 此外,當臺灣社會可見對各種疫苗品牌的討論與根據意願登記接種,媒體也持續公開討論疫苗接種之不良反應甚至死亡案例時,中國早已同樣以戰時思維佈署疫苗政策。官方早早宣揚中國疫苗的研發成果,在公共討論與媒體的資訊傳播中,也罕見打完疫苗後的不良反應或死亡案例資訊,政府體制可輕易予以壓制。而臺灣則是在因果關係釐情前,就已引起眾聲喧嘩。 再來,陶老師表示,臺灣防疫的績效合法性存在緊張。各種質疑不絕。延續顏醫師和左老師提及「防疫措施剝奪人身自由權」的討論,陶老師指出,臺灣從未實行真正的封城,若真的執行,民眾也一定怨聲載道。取而代之的是更系統性的協商和分流管制。西方各國即便做到…

亭仔腳團隊 2021-10-16
[活動紀實]從醫療觀點看新冠肺炎治理

[活動紀實]從醫療觀點看新冠肺炎治理

亭仔腳於2021年10月2日(六)下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授,以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下,幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。 臺大醫院品質管理中心主任陳世英醫師,以人類社會從1980年代起經歷三個著名的新興新感染症開場:後天免疫不全症候群(AIDS)在1981年被科學家觀察到,歷經三年,到1984年才確認病原為:人類免疫缺乏病毒(HIV)。第二,2003年的嚴重急性呼吸症候群(SARS),科學家只花了35天就確認病原。而這波COVID-19,科學家自2019年底到一月10日,便迅速地在11天內完成新物種鑑定及全基因定序並公布給全世界。 陳醫師指出,新興感染症的出現是必然,而非偶然的。21世紀至今不到二十年,就已經出現了七種已知的新興感染症。然而,過往新興感染症的出現,並沒有真正帶給人類戒慎恐懼的心態,特別是渡過2003年的SARS及2009年的H1N1全球性流感之後,人類反而形成一種錯誤的安全感,以為遇到新興感染症只要短時間內口罩戴一戴手洗一洗就行了。為此,陳醫師認為,我們沒有從先前的經驗中得到很好的學習,必須更加戒慎小心。 回顧2020年以來的邊境防禦,臺灣雖然在2020年一月率先做出與中國斷航的決策,卻直到一至兩個月後,才逐漸調整西方或其他國家的旅遊警示燈號或斷航。陳醫師認為,這當中或多或少摻雜了經濟、政治或其他因素的考量,不一定是純然的以流行病學的風險高低所下的決策。他因此建議,認為邊境檢疫決策應該有更科學化的依據,並減少非公衛考量的成分。 接下來,陳醫師討論現代醫院面對傳染病疫情的侷限。首先,既有醫院「即時性」的經營理念,缺乏突發大量傷患的預備處理能量(capacity)。第二,健保制度下住院病床的縮減與急診的壅塞,特別是在醫學中心中。第三,醫療人力,特別是醫護人力的短缺。第四,則是現在化醫院所採取的密閉空調式的建築設計,造成遇到高度傳播力的呼吸道疾病時需要更多的「負壓隔離病房」。陳醫師提到,COVID-19帶來的衝擊不只有染疫的病人,因為醫療資源的排擠效應,也對其他非疫病的重症病人帶來影響,像是急性心肌梗塞、急性中風,嚴重創傷等的病人,造成在這段時期的照護品質多少有下降,進而影響病人的存活預後,這是疫情連帶而來的額外負面影響。因此,我們必須動態做出調整,才能面對持續而來的風險。 關於疫苗的話題,陳醫師表示,新藥開發需要相當高額的研發成本和時間投入。各國依據其具備不同的資源稟賦、技術條件、時間因素、以及創新科技發展的考量,做出對該國最有利的佈署。我們無法去說哪一個國家的疫苗研發與採購策略比較好,哪一國比較不好,只能說,大家應根據各自情況發展各自的疫苗政策。 針對臺灣民眾對於「清零」的嚮往,陳主任表示,一味抱持這個思維是不對的,那不僅不必要,也會付出額外的社會與經濟成本,以及像是人心隔閡的負面效果。只要醫療量能負荷力足以提供重症病人的診治,大家就不需要迷信清零。此外,疫苗施打的目的也不是清零,而是當疫苗覆蓋率達到一定程度時,可有效降低重症的發生機率。即便民眾真的染疫了,也不會造成醫療量能的負擔,甚至造成醫療資源的匱乏或崩潰。 最後,陳醫師給出四個結論。第一,過往新興感染症的出現,並沒有真正帶給民眾戒慎恐懼的心態,無論是沒有經歷過SARS的全球各地,或者即便經歷過SARS的國家也都是。根據陳醫師觀察,民眾的表現可說比中央政府好,而中央政府又比地方政府好。這也呼應了林宗弘研究員提到「社會資本」的概念。 第二,臺灣舉國上下,無論中央或地方,都普遍缺乏持續風險評估與預應式管理的能力。 第三,邊境檢疫決策應該有更科學化的依據,以及更少「非公衛」因素的考量。且這方面的決策權在中央而非地方。 第四,國家資源對於醫療防疫科劑的投注,應有更全面的衡量與精算。 延伸陳醫師提到疫苗的話題,主持人江東亮教授也補充:臺灣從1980年代起在發展B型肝炎疫苗,以及1990年代起的國家生物科技發展計畫,都遇過艱辛的困境和問題。陳醫師所提「科學可否妥協,到什麼程度?」的問題,防疫和疫苗過程中的科學、政治、商業因素該如何一併考慮,這些都是大家可以思考的。 主辦單位:臺灣大學公共事務研究所地方治理團隊(王宏文教授)、台灣地方治理研究學會、中華政府與公共事務學會補助單位:臺灣民主基金會 首圖來源:…

亭仔腳團隊 2021-10-16
[活動紀實]從新冠肺炎看防疫與災害治理:科學與人文的省思

[活動紀實]從新冠肺炎看防疫與災害治理:科學與人文的省思

亭仔腳於2021年10月2日(六)下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授,以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下,幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。 顏慕庸醫師目前為振興醫院傳染科主治醫師。顏醫師早期曾主動投入2003年對抗SARS的行列,主持人江東亮教授因此表示,顏醫師的行為,可說是臺灣社會資本展現的例子之一。 顏醫師從2003年SARS的管制談起,強調「動線管制」…

亭仔腳團隊 2021-10-16
[活動紀實]臺灣新冠肺炎疫情的風險治理:歷史機遇、暴露度、脆弱度與韌性

[活動紀實]臺灣新冠肺炎疫情的風險治理:歷史機遇、暴露度、脆弱度與韌性

亭仔腳於2021年10月2日(六)下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授,以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下,幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。 中央研究院社會學研究所研究員林宗弘從災難治理分析臺灣的疫情防治,並認為可以與公衛角度互補。他引介聯合國跨政府氣候變遷專家小組(IPCC)用於處理氣候變遷議題的社會風險函數,作為分析防疫的框架: 疫情風險(risk)=災害潛勢(hazard)x…

亭仔腳團隊 2021-10-16
[活動紀實]從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話

[活動紀實]從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話

亭仔腳於2021年10月2日(六)下午成功舉辦線上講座「從新冠肺炎看防疫與災害治理:社會人文與自然科學的對話」。在前臺灣大學公共衛生學院院院長江東亮教授,以及臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂教授共同主持下,幾位分別具有醫學和人文社科背景的學者展開了對話。 江東亮教授首先簡介從公共衛生看防疫的幾項基本概念。若要阻絕病毒,則「入境管制」和「疫情監測」是首要的兩個要素。而在國境內,「群體免疫/社區防治」則是第三項要素,大家耳熟能詳的勤洗手、戴口罩、維持社交距離,以及疫苗接種等,都是疫情防治的重點。江教授提醒,「加零」並不是防疫的最終目標。從公衛的角度來看,重點在於如何處理可能染疫的風險人口、避免他們被傳染;一旦被傳染了,我們可以即時隔離患者給予治療,使其病情不至於惡化也不再傳染給其他人,就算有效的處理。 趙永茂教授則從民主治理的角度指出,疫情的管制,不只關係到國家的管控權力,更關係到國家與地方的權力分配與協力分工的問題、地方自主性與責任,以及社會的參與、協力和動員。同時,整個防疫治理與政策管理,涉及許多中央地方分權分工,需要建構多層次的協力治理網絡(multi-level…

亭仔腳團隊 2021-10-16